[AZA 0/2]
1A.98/2001
I CORTE DI DIRITTO PUBBLICO
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28 agosto 2001
Composizione della Corte: giudici federali Aemisegger, presidente
della Corte e vicepresidente del Tribunale federale, Aeschlimann e Catenazzi.
Cancelliere: Ponti.
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Visto il ricorso di diritto amministrativo del 30 maggio 2001 presentato da A.________, patrocinata dall'avv. Nicola Fornara, Bellinzona, contro la decisione emessa il 26 aprile 2001 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino nella causa che oppone la ricorrente al Comune di Giornico, patrocinato dall'avv. A. Stefani, Faido, e allo Stato del Cantone Ticino, rappresentato dal Consiglio di Stato, in materia di espropriazione materiale;
Ritenuto in fatto :
A.- Nel 1985 A.________ è diventata proprietaria dell'odierna particella n. XXX di Giornico, di m2 1145, risultante dalla riunione di due mappali contigui (il n.
YYY e il n. HHH). La particella, di forma regolare e pianeggiante, è posta ai piedi della collina sulla quale sorge la Chiesa di W.________; sul suo lato nordovest sta una piccola costruzione rustica (stalla/deposito) di m2 70, il resto del terreno essendo prativo (cfr. documento n. 85 del Tribunale d'espropriazione). Il piano regolatore adottato dal Consiglio comunale di Giornico nel 1986 assegnava questo fondo in parte alla zona di attrezzature ed edifici pubblici (AP/EP) e in parte alla zona inedificabile. Con la decisione di approvazione del piano, del 9 gennaio 1990, il Consiglio di Stato del Cantone Ticino invitava tuttavia il Comune a presentare una variante riguardo ai fondi inclusi, come la proprietà litigiosa, in un comprensorio di protezione, che il Cantone aveva allestito e che stava sancendo.
B.- Il 16 maggio 1990 il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha emanato un decreto esecutivo concernente il comprensorio di protezione del complesso monumentale di Giornico (CPM). Il comparto interessato dalla protezione, e colpito dalle misure adottate per assicurarla, era indicato in un'allegata planimetria; all'interno del perimetro del comprensorio venivano definite le zone edificabili e quelle in cui la costruzione era invece esclusa. La particella n.
XXX di Giornico era dichiarata edificabile. La variante del piano regolatore di Giornico elaborata in seguito all'ingiunzione del Consiglio di Stato - adottata dal Consiglio comunale il 2 aprile 1990 e approvata dal Governo ticinese il 1° settembre 1992 - ha attribuito il fondo alla zona nucleo del villaggio (NV).
C.- A.________ ha presentato il 23 settembre 1992 al Tribunale d'espropriazione della giurisdizione sopracenerina un'istanza di apertura del procedimento di espropriazione materiale nei confronti del Comune di Giornico, dello Stato del Cantone Ticino e della Confederazione, chiedendo il riconoscimento di un congruo indennizzo. A sostegno delle pretese espropriative l'istante ha evocato la gravità della restrizione provocata dall'inserimento del fondo nella zona NV, visto che la normativa vigente in questa zona impedisce la costruzione di nuovi edifici, autorizzando, a determinate condizioni, la sola riattazione o trasformazione di quelli esistenti.
Nella risposta del 26 marzo 1996 all'allegato riassuntivo dell'istante, il Comune di Giornico si è opposto all'apertura del procedimento espropriativo, facendo valere la carenza di una sua legittimazione passiva; questa sarebbe spettata semmai al Cantone, autore del vincolo e quindi tenuto a sopportarne le conseguenze. Per il rimanente, il Comune contestava sia la realizzazione di un caso di esproprio materiale sia l'indennità reclamata; ha inoltre precisato che era allo studio una variante di piano regolatore volta ad inserire il fondo n. XXX nella zona edificabile R2. Lo Stato del Cantone Ticino si è pure opposto alle rivendicazioni espropriative e ha contestato a sua volta una carenza di legittimazione passiva.
Il Tribunale d'espropriazione della giurisdizione sopracenerina, mediante sentenza del 15 novembre 1999, ha respinto la domanda. Ha stabilito che, con l'approvazione governativa del piano regolatore (versione 1986) nel 1990, che sanciva l'attribuzione della particella n. XXX in parte alla zona AP/EP e in parte alla zona inedificabile, il fondo è stato effettivamente colpito da espropriazione materiale; tuttavia il successivo inserimento della proprietà nella zona edificabile NV (approvata il 1° settembre 1992) le ha restituito, seppur parzialmente, l'edificabilità. In ogni caso le pretese della proprietaria non potevano secondo il primo giudice essere accolte nemmeno a titolo di espropriazione materiale temporanea, posto che essa non aveva subito danni.
D.- Il Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (TA), con sentenza del 26 aprile 2001, ha respinto il ricorso dell'istante proprietaria e confermato il giudizio di prima istanza. I giudici cantonali hanno negato che gli azzonamenti di cui è stata oggetto la particella n. XXX nel 1990 (zona AP/EP) e nel 1992 (zona NV) abbiano generato espropriazione materiale; hanno inoltre rilevato che la restrizione provocata dall'attribuzione del fondo alla zona NV, oltre che lasciargli una residua capacità edificatoria, ha avuto tutto sommato una durata contenuta, visto che la variante entrata in vigore il 22 marzo 2000 lo ha assegnato alla zona edificabile R2.
E.- A.________ insorge dinanzi al Tribunale federale con un ricorso di diritto amministrativo, chiedendo l'annullamento della sentenza del TA e la condanna del Comune di Giornico e dello Stato del Cantone Ticino al versamento, in solido, di un importo di fr. 105'000.-- a titolo di espropriazione materiale temporanea.
La ricorrente rimprovera alla Corte cantonale di aver violato il diritto federale, negando che l'inserimento del fondo in zona AP-EP avvenuto nel 1990 abbia ingenerato un'espropriazione materiale. Essa ritiene inoltre che l'attribuzione del terreno alla zona NV, durata dal 1992 al 2000, costituisca una caso di espropriazione materiale temporanea, considerato che questo azzonamento ha in pratica impedito l'edificazione per tale periodo.
F.- Sia il Comune di Giornico che il Consiglio di Stato del Cantone Ticino postulano in via principale la reiezione del gravame per mancanza della rispettiva legittimazione passiva; in via subordinata chiedono di respingere il ricorso. Il Tribunale cantonale amministrativo si riconferma nelle argomentazioni e nelle conclusioni della sua sentenza, mentre il Tribunale d'espropriazione ha rinunciato a presentare osservazioni.
Considerando in diritto :
1.- a) Per il previgente art. 34 cpv. 1 LPT il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale era ammesso, in particolare, contro le decisioni cantonali di ultima istanza concernenti indennità per restrizioni della proprietà giusta l'art. 5 LPT; il nuovo testo della norma, in vigore dal 1° settembre 2000, non ha, per quanto riguarda la fattispecie, una portata diversa. L'art. 5 cpv. 2 LPT dispone che, per le restrizioni della proprietà equivalenti a espropriazione e derivanti dalla legge stessa, è dovuta piena indennità (v. anche l'art. 26 cpv. 2 Cost.). Il ricorso di diritto amministrativo, presentato contro una sentenza del Tribunale cantonale amministrativo riguardante un caso (negato) di espropriazione materiale, è pertanto da questo profilo ricevibile (DTF 125 II 1 consid. 1a).
b) Il Tribunale federale esamina liberamente l'applicazione del diritto federale e del diritto cantonale di esecuzione, mentre rivede solo dal profilo dell'arbitrio l'interpretazione e l'applicazione del diritto cantonale autonomo (DTF 120 Ib 215 consid. 4b e rinvii). Quando, come in concreto, l'autorità inferiore è un'autorità giudiziaria, l'accertamento dei fatti vincola il Tribunale federale, a meno ch'essi risultino manifestamente incompleti o siano stati accertati violando norme essenziali di procedura (
c) Il ricorso di diritto amministrativo è stato presentato dalla proprietaria del fondo colpito dalla restrizione e oggetto dell'indennità, cioè dalla persona avente un interesse degno di protezione all'annullamento, rispettivamente alla modificazione della sentenza impugnata (art. 103 lett. a OG). Il gravame è stato d'altra parte depositato entro il termine di trenta giorni dalla notificazione della decisione, conformemente all'art. 106 cpv. 1 OG. Occorre quindi entrare nel merito del ricorso.
2.- a) La particella n. XXX di Giornico è stata assoggettata nel 1972 al Decreto federale su alcuni provvedimenti urgenti nell'ambito della pianificazione del territorio, del 17 marzo 1972 (DFU) e successivamente esclusa sia dal perimetro generale delle canalizzazioni (PGC) sia, nel PR adottato dal Comune nel 1973 dal territorio edificabile.
In seguito all'entrata in vigore, il 1° gennaio 1980, della LPT e all'emanazione del decreto cantonale esecutivo sull'ordinamento provvisorio in materia di pianificazione del territorio del 29 gennaio 1980 (DEPT), il fondo, per l'avvenuto allestimento di un perimetro di protezione del comprensorio monumentale di Giornico, è stato inserito quasi per intero (se si eccettua la piccola stalla) in una zona di pianificazione che escludeva la possibilità di realizzare nuove costruzioni. Mai la particella litigiosa era stata definita edificabile in un piano conforme ai dettami della LPT, tantomeno cresciuto in giudicato. Il Piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato il 9 gennaio 1990 è in realtà il primo e unico strumento pianificatorio di questo tipo conosciuto dal Comune di Giornico.
Senonché, come risulta dalla risoluzione stessa di approvazione, i fondi collocati dal piano in zona AP/EP all'interno del comprensorio di protezione istituito dal Cantone non sono stati oggetto di approvazione. La loro collocazione è stata esaminata e decisa in una variante, approvata dal Consiglio di Stato il 1° settembre 1992. Secondo quanto ha rilevato il Tribunale cantonale amministrativo nell'impugnata sentenza (consid. 2, pag. 7) "il PR del 1990 non ha per nulla interessato lo statuto del mappale n. XXX, rimasto inalterato proprio in funzione della mancata pianificazione di dettaglio. ".
b) La variante approvata il 1° settembre 1992 colloca il fondo n. XXX di Giornico nella zona nucleo del villaggio (NV). Si tratta della prima assegnazione del fondo a una zona edificabile di piano regolatore conforme alla LPT.
E' da questo punto, rispettivamente da questa data, che occorre partire (come giustamente ha fatto il Tribunale cantonale amministrativo) per giudicare se un caso di espropriazione materiale si è verificato o no. Al riguardo è pure determinante la data del 22 marzo 2000, quando il Consiglio di Stato ha approvato una variante che colloca il fondo litigioso in zona R2.
3.- L'art. 27 delle norme del piano regolatore di Giornico (NAPR), relativo alla zona NV, recita tra l'altro:
"Sono ammesse trasformazioni, riattazioni e ricostruzioni di edifici esistenti. Per le trasformazioni, riattazioni e ricostruzioni è ammesso un piccolo aumento della volumetria (ampliamento) nei limiti di un opportuno inserimento dal profilo estetico-architettonico, riservati i diritti dei terzi. Non sono ammesse nuove costruzioni eccetto il caso in cui contribuiscano a completare il tessuto urbanistico del nucleo".
Secondo la giurisprudenza, la limitazione della proprietà derivante da una misura pianificatoria è costitutiva di espropriazione materiale quando l'uso attuale o il prevedibile uso futuro del fondo è vietato o limitato in modo particolarmente grave, così che il proprietario è privato di una delle facoltà essenziali derivanti dal diritto di proprietà; una limitazione di minor importanza può ugualmente costituire espropriazione materiale se essa colpisce uno solo o un numero limitato di proprietari, in modo tale che - fosse negato l'indennizzo - essi dovrebbero sopportare un sacrificio eccessivamente gravoso e incompatibile con il principio d'uguaglianza. In ambo i casi, il miglior uso del fondo è da prendere in considerazione solo se, al momento determinante, che coincide con l'entrata in vigore della misura restrittiva, esso appare molto probabile in un avvenire prossimo; quale miglior uso futuro è di regola da considerare la possibilità di costruire (DTF 125 II 431 consid. 3a e rinvii). Per giudicare in proposito, vanno presi in considerazione tutti gli elementi di fatto e di diritto da cui tale possibilità dipende (DTF 121 II 417 consid. 4a e rinvii).
a) L'autorità di pianificazione che allestisce per la prima volta un piano generale di utilizzazione conforme alle esigenze costituzionali e, in particolare, ai principi della LPT, pronuncia un rifiuto di attribuire un fondo alla zona edificabile (cosiddetta "Nichteinzonung"), quando non include una determinata particella in tale zona, e ciò anche se questo fondo fosse stato edificabile secondo il vecchio diritto (DTF 122 II 326 consid. 4, 121 II 417 consid. 3e, 118 Ib 38 consid. 2c, 117 Ib 4 consid. 3, 116 Ib 379 consid. 6a, 114 Ib 301 consid. 3c). Ripetutamente il Tribunale federale ha affermato che questo rifiuto non attua, di massima, i presupposti di un'espropriazione materiale:
un simile provvedimento non dà luogo ad indennità (DTF 125 II 431 consid. 3b, 122 II 326 consid. 6a, 121 II 417 consid. 4b, 119 Ib 124 consid. 2d, 118 Ib 38 consid. 2d).
Eccezionalmente, il Tribunale federale può tuttavia scostarsi dal principio della non indennizzabilità: intanto, un risarcimento spetta al proprietario qualora, di regola cumulativamente, il suo terreno sia edificabile o almeno dotato delle infrastrutture di urbanizzazione primaria, sia compreso nel perimetro di un piano generale delle canalizzazioni conforme alla legislazione e il proprietario abbia già sopportato rilevanti spese per l'urbanizzazione e l'edificazione del terreno stesso. Inoltre, anche considerazioni attinenti alla protezione della buona fede possono assumere importanza tale da far ritenere che il fondo dovesse essere incluso in una zona edificabile (DTF 125 II 431 consid. 4a); da ultimo, questa esigenza può sussistere se il fondo è sito nel comprensorio già largamente edificato (art. 15 lett. a LPT) e se ne impone l'utilizzazione come terreno prevedibilmente necessario all'edificazione in un avvenire prossimo (DTF 121 II 417 consid. 4b e rinvii).
b) La particella n. XXX di Giornico era, secondo i vincolanti accertamenti delle autorità cantonali, all'epoca determinante (1992) provvista delle primarie infrastrutture di urbanizzazione, disponendo di un sufficiente accesso e di canalizzazioni eseguite ancor prima della sua inclusione nel perimetro del piano generale delle canalizzazioni. Era inoltre inserita in un comprensorio già largamente costruito:
ai due lati della stalla/deposito esistente sul fondo e lungo tutto il piede della collina sulla quale si erge la Chiesa di W.________ sorgono infatti numerose abitazioni.
D'altra parte il vincolo derivante dall'inclusione della particella nella zona NV non è riconducibile all'esigenza generale di limitare la contenibilità del piano in ossequio ai precetti degli
c) Esso tuttavia non è, come sostiene sostanzialmente la ricorrente, diventato inedificabile con il piano regolatore approvato nel 1992. Come si è visto, secondo quanto la ricorrente medesima riconosce, l'art. 27 delle norme di attuazione permette nella zona NV interventi edilizi.
Il Tribunale amministrativo cantonale ha ritenuto che l'inserimento della particella nella zona nucleo del villaggio a partire dal 1° settembre 1992, pur comportando una limitazione delle sue capacità edificatorie, non configurava gli estremi di un'espropriazione materiale passibile di indennità.
Questa tesi merita di essere tutelata. È indubbio che il fondo n. XXX è stato attributo a una zona edificabile del piano regolatore a tutti gli effetti, anche se regolata da prescrizioni particolari (Flückiger, Commentario LPT, Zurigo 1999, n. 3 ad art. 15 LPT). Si è visto che l'art. 27 NAPR, riguardante la zona NV, consentiva non solo la riattazione, la trasformazione e la ricostruzione di edifici esistenti, con piccoli ampliamenti della loro volumetria nei limiti di un opportuno inserimenti dal profilo estetico-architettonico, ma anche la possibilità di erigere nuove costruzioni a condizione di completare il tessuto urbanistico del nucleo. A ragione i giudici cantonali hanno considerato che una simile disciplina edilizia non comprometteva l'uso del fondo in modo tale da privare la proprietaria delle facoltà essenziali connesse con il diritto di proprietà, dal momento che lasciava la possibilità - nella peggiore delle ipotesi - di procedere a una riattazione e a un ampliamento del rustico situato sul lato nordovest del terreno, come era d'altronde intenzione originaria della ricorrente (cfr. progetto del 1984). Per quanto attiene alla seconda facoltà contemplata all'art. 27 delle norme di attuazione, vale a dire la realizzazione di un nuovo edificio a completamento del tessuto edilizio del nucleo, non risulta dagli atti che la ricorrente abbia chiesto una simile autorizzazione, inoltrando, ad esempio, una domanda di costruzione. In ogni caso, come ha rilevato anche la Corte cantonale, visto il successivo completo inserimento del fondo nella zona R2 (avvenuto nel 2000), la contestata limitazione ha avuto durata contenuta.
Ma vi è di più: le prescrizioni dell'art. 27 delle norme di attuazione non differiscono sostanzialmente da quelle vigenti al momento dell'acquisto del fondo da parte della ricorrente nel 1985, del cui contenuto ella era perfettamente a conoscenza non fosse altro per le esplicite riserve figuranti sugli atti notarili. Già nel 1980, con l'allestimento del perimetro cantonale di protezione del comprensorio monumentale di Giornico e l'istituzione delle relative zone di pianificazione, la stalla era stata attribuita alla zona di protezione 3 ("zona verde"), che avrebbe permesso al massimo una sua riattazione con limitato ampliamento, mentre la parte restante del terreno - inclusa nella zona di protezione più intensiva (la zona di protezione 1 o "zona rossa") - risultava del tutto inedificabile stante il divieto di nuove costruzioni atte a modificare la situazione esistente. In altre parole, sin dall'acquisto, la ricorrente non ha mai avuto, nel particolare contesto territoriale in cui era situato il fondo e considerate le prescrizioni già emanate dal Cantone per proteggere la zona monumentale di Giornico, garanzia alcuna che la situazione pianificatoria del fondo potesse evolvere verso una sua completa edificabilità.
Infine, nemmeno si può ritenere che il provvedimento pianificatorio litigioso abbia comportato un sacrificio particolare a danno della ricorrente, risultando manifestamente iniquo e contrario ai principi costituzionali della parità di trattamento e dell'uguaglianza. La particella n.
XXX non è infatti l'unica ad essere stata inserita nella zona NV; al contrario, nel comprensorio, abbastanza vasto, del piano di protezione cantonale numerosi fondi sono stati oggetto di misure restrittive anche più drastiche (cfr.
RDAT 1998 II n. 34, pag. 120).
4.- La ricorrente non ha quindi subito danni indennizzabili secondo i principi dell'espropriazione materiale, che comunque non ha dimostrato. Non è provato che essa abbia sopportato rilevanti spese per l'urbanizzazione e l'edificazione del terreno (cfr. Jörg Leimbacher, Mesures d'amenagement et expropriation matérielle, Memoire n. 63 ASPAN, Berna 1995, n. 2.22.2, pag. 51-52). Dagli accertamenti eseguiti dalle autorità inferiori risulta che nel 1985 l'insorgente ha acquistato la stalla/deposito per un valore di fr. 10'000.--, mentre ha ottenuto il resto del terreno per donazione; dopo quella data essa non ha preteso, né ha saputo provare in sede di istruttoria, di avere effettuato importanti investimenti per l'urbanizzazione o per l'edificazione del terreno. L'unico atto che ha verosimilmente comportato un certo dispendio finanziario - tuttavia non allegato - riguarda il progetto di riattazione del rustico, allestito a supporto della domanda di costruzione presentata nel 1984, vale a dire ancor prima del trasferimento della proprietà alla ricorrente; ma la licenza era stata rilasciata, né la ricorrente l'ha mai utilizzata. Non risulta quindi che quest'ultima abbia seriamente intrapreso i passi necessari e i relativi investimenti in vista di un'effettiva edificazione del proprio terreno: dottrina e giurisprudenza hanno d'altronde sempre escluso dal computo degli investimenti che un proprietario può invocare a sostegno delle sue pretese di indennizzo eccezionale sia i costi d'acquisto del terreno sia le spese fatte in un momento in cui esisteva ancora oggettivamente il rischio che la costruzione non potesse essere realizzata (cfr. DTF 125 II 431 consid. 5b, 119 Ib 124 consid. 4a/aa).
5.- Il Tribunale cantonale amministrativo, negando alla proprietaria della particella n. XXX il riconoscimento di una qualsiasi indennità espropriativa a dipendenza dell' azzonamento intervenuto nel periodo 1992-2000, ha correttamente applicato le norme costituzionali e legali del caso.
Il ricorso di diritto amministrativo, siccome infondato, deve essere quindi respinto.
La spese processuali seguono la soccombenza (art. 156 cpv. 1 OG). Non si assegnano ripetibili ad autorità vincenti (art. 159 cpv. 2 OG).
Per questi motivi
il Tribunale federale
pronuncia :
1. Il ricorso di diritto amministrativo è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 3000.-- è posta a carico della ricorrente. Non si assegnano ripetibili della sede federale.
3. Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Consiglio di Stato, al Tribunale di espropriazione e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 28 agosto 2001 MDE
In nome della I Corte di diritto pubblico
del TRIBUNALE FEDERALE SVIZZERO:
Il Presidente,
Il Cancelliere,