Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
1A.74/2005 /ggs
Urteil vom 4. November 2005
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Reeb,
Gerichtsschreiberin Schilling.
Parteien
Wehrverein Ennetbürgen,
Schützengesellschaft Buochs,
Beschwerdeführer, beide vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Marc Bieri,
gegen
Landwirtschafts- und Umweltdirektion des Kantons Nidwalden, Kreuzstrasse 2, 6371 Stans,
Regierungsrat des Kantons Nidwalden, vertreten durch den kantonalen Rechtsdienst, Dorfplatz 2, 6371 Stans,
Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden, Verwaltungsabteilung, Rathausplatz 1, 6371 Stans,
weitere Verfahrensbeteiligte:
Politische Gemeinde Ennetbürgen, 6373 Ennetbürgen,
vertreten durch den Gemeinderat Ennetbürgen, Gemeindeverwaltung, 6373 Ennetbürgen,
Politische Gemeinde Buochs, 6374 Buochs,
vertreten durch den Gemeinderat Buochs, Beckenriederstrasse 9, 6374 Buochs.
Gegenstand
Sanierung der Schiessanlage "Herdern" in Ennetbürgen,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Nidwalden, Verwaltungsabteilung, vom 21. Juli 2004.
Sachverhalt:
A.
Die Schiessanlagen der Gemeinden des Kantons Nidwalden sind, wie die in den 90er Jahren eingeleiteten kantonalen und kommunalen Abklärungen ergeben haben, sanierungspflichtig. Da die Bemühungen um die Schaffung einer Gemeinschaftsschiessanlage scheiterten, nahm die kantonale Landwirtschafts- und Umweltdirektion die Sanierung jeder einzelnen Anlage an die Hand und forderte die Standortgemeinden zur Einreichung eines Sanierungskonzeptes auf.
Die 300m-Schiessanlage "Herdern" in Ennetbürgen, die vom Wehrverein Ennetbürgen sowie der Schützengesellschaft Buochs benützt wird, weist 16 Scheiben mit elektronischen Trefferanzeigen und 8 Zugscheiben auf. Die Anlage war anfangs der neunziger Jahre mit 7 Standardlägerblenden sowie einer Tiefblende zum Schutze der zwischen dem Schützenhaus und den Zielscheiben verlaufenden Kantonsstrasse ausgerüstet. Gemäss einer "Grobbeurteilung", die im Dezember 1992 im Auftrage des Kantons von der Planteam GHS AG vorgenommen wurde, überstieg der Schiesslärm an vier von fünf Empfangspunkten die massgebenden Immissionsgrenzwerte. Die Gutachter stellten daher fest, dass eine Sanierungsverpflichtung bestehe, eine Feinanalyse vorzunehmen sei sowie betriebliche und bauliche Massnahmen zur Minderung der Lärmemissionen zu prüfen seien. Die Gemeinden Ennetbürgen und Buochs beauftragten daher die Planteam GHS AG mit der Ausarbeitung einer Feinanalyse. Die Feinanalyse vom 31. Oktober 1997/17. März 1999 ergab, dass der Schiesslärm in der Umgebung der Schiessanlage bei drei Gebäuden in der Industriezone den Immissionsgrenzwert von 70 dB(A) um bis zu 14 dB(A) und bei vier Gebäuden mit Wohnnutzung den Immissionsgrenzwert von 60 dB(A) bis zu 9 dB(A) überstieg. Nach Prüfung verschiedener Sanierungsmassnahmen kamen die Gutachter zum Schluss, dass in erster Linie eine Reduktion der Betriebszeiten und die Verwendung von Schallschutztunnels in Frage kämen. Vorgeschlagen wurden schliesslich zwei Sanierungsvarianten, die zu einer Reduktion der Schiesslärmbelastung, aber immer noch nicht zu einer Einhaltung der Immissionsgrenzwerte führen würden. Die Gemeinden Ennetbürgen und Buochs ersuchten hierauf um Gewährung von Erleichterungen für die Sanierung der Schiessanlage "Herdern". Zudem zogen sie vom Büro OEKO (Ingenieurbüro Oekonomieplanung Kodrnja, Schattdorf) ein weiteres Gutachten bei.
B.
Mit Verfügungen vom 14. Februar 2002 legte die Landwirtschafts- und Umweltdirektion des Kantons Nidwalden die Sanierungsmassnahmen für sieben Gemeinde-Schiessanlagen fest. Für die Schiessanlage in Ennetbürgen ordnete die Direktion Folgendes an:
1. Die Inhaber der 300m-Schiessanlage "Herdern", Ennetbürgen, werden verpflichtet, mindestens 16 Schallschutztunnels bei den 300m-Scheiben mit elektronischer Trefferanzeige einzubauen. Zudem werden sie verpflichtet, eine Seitenblende zu errichten sowie zwei Zwischenwände einzubauen. Alle vorangehend angeführten Sanierungsmassnahmen sind bis spätestens zu Beginn der Schiesssaison 2003 zu realisieren. Die Kontrolle über die Realisierung der Massnahmen und die Benutzung obliegt dem Gemeinderat.
2. Die Anzahl der bewerteten Schiesshalbtage für Schiessübungen und Ausbildungskurse im Interesse der Landesverteidigung sowie für alle privaten Wettkampf- und Trainingsschiessen der Schiessvereine wird für die beiden aufeinanderfolgenden Jahre ohne Feldschiessen auf max. 17.5 bewertete Schiesshalbtage (inkl. einen Schiesshalbtag an einem Sonntag) und auf max. 25.5 bewertete Schiesshalbtage (inkl. zwei Schiesshalbtage an einem Sonntag) in den Jahren mit Feldschiessen (jedes dritte Jahr) beschränkt. Die betrieblichen Einschränkungen gelten ab der Schiesssaison 2002.
3. Die Pegelkorrektur wird für die beiden aufeinanderfolgenden Jahre ohne Feldschiessen auf K = -16.9 dB(A) festgelegt. Im Mittel über drei Jahre wird die Pegelkorrektur auf K = -16.1 dB(A) begrenzt. Die betrieblichen Einschränkungen gelten bereits ab der Schiesssaison 2002 (d.h. ab Frühjahr 2002).
4. Die maximal zulässigen, bewerteten Schiesshalbtage gemäss Ziff. 2 des Beschlusses sowie die gemäss Ziff. 3 des Beschlusses begrenzten Pegelkorrekturen werden alle fünf Jahre anhand der VBS-Statistik der letzten drei Jahre neu festgelegt, erstmals ab 1. April 2007.
5. Dem Gemeinderat Ennetbürgen ist rechtzeitig vor Beginn der Schiesssaison das auf Ziff. 2 und 3 des Beschlusses basierende Schiessprogramm zur Genehmigung einzureichen. Der Landwirtschafts- und Umweltdirektion ist eine Kopie zuzustellen. Das genehmigte Schiessprogramm ist im Amtsblatt oder in einem gemeindeinternen Informationsblatt vor Beginn der Schiesssaison zu publizieren.
6. Die Kontrollen, ob die in Ziff. 2 und 3 des Beschlusses festgelegten Bedingungen im jährlichen Schiessprogramm beachtet werden, sowie die Kontrollen über die Einhaltung der festgelegten Schiesszeiten im genehmigten Schiessprogramm obliegen dem Gemeinderat."
Mit Beschluss vom 19. Februar 2002 gewährte der Regierungsrat des Kantons Nidwalden für die Schiessanlage "Herdern" Sanierungserleichterungen, soweit trotz der von der Landwirtschafts- und Umweltdirektion angeordneten baulichen und betrieblichen Lärmschutzmassnahmen die Immissionsgrenzwerte nicht eingehalten werden könnten. Die Sanierungserleichterungen wurden bis 31. März 2007 befristet; danach habe eine Neubeurteilung durch die zuständigen Instanzen stattzufinden. Im Übrigen hielt der Regierungsrat fest, dass der Erleichterungs-Entscheid als gegenstandslos dahinfalle und nicht in Rechtskraft erwachse, sofern gegen den Sanierungsentscheid der kantonalen Direktion Verwaltungsbeschwerde an den Regierungsrat erhoben werde.
In der Folge wurde die Sanierungsverfügung der Landwirtschafts- und Umweltdirektion vom 14. Februar 2002 sowohl von den Schützenvereinen als auch von einzelnen Vereinsmitgliedern beim Regierungsrat des Kantons Nidwalden angefochten.
Während des regierungsrätlichen Beschwerdeverfahrens liessen die Schützengesellschaften gestützt auf eine Baubewilligung des Gemeinderates Ennetbürgen vom 19. Februar 2002 sowie der kantonalen Baudirektion vom 22. August 2002 an der Schiessanlage "Herdern" bauliche Lärmschutzmassnahmen gemäss den Sanierungsvorschlägen des Büros OEKO ergreifen. Insbesondere wurde die bestehende Lärmschutzwand verlängert und mit Dämm-Elementen versehen, eine Lamellenrasterdecke beim Schützenhaus erstellt und schallabsorbierendes Material beim Zeigerstand angebracht.
Am 19. Juni 2002 führte das Büro OEKO eine sog. Abnahmemessung durch und erstellte einen entsprechenden Bericht. Im Zusammenhang mit dem Bau einer Gewerbehalle nahm im Weiteren die EMPA Dübendorf vor und nach der Erstellung des neuen Gebäudes an zwei Empfangspunkten Schiesslärmmessungen vor (Untersuchungsberichte Nr. 427'029 vom 15. November 2002 und Nr. 432'068 vom 5. November 2003).
Der Regierungsrat des Kantons Nidwalden wies die verschiedenen Beschwerden mit Beschlüssen vom 23. September 2003 ab. Gleichentags erneuerte er seinen Beschluss betreffend die Sanierungserleichterungen, die unter der Bedingung gewährt wurden, dass die angeordneten baulichen Lärmschutzmassnahmen bis spätestens zu Beginn der Schiesssaison 2004 realisiert seien.
C.
Gegen die Beschlüsse des Nidwaldner Regierungsrates vom 23. September reichten der Wehrverein Ennetbürgen und die Schützengesellschaft Buochs Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden ein. Die Beschwerdeführer verlangten in erster Linie, die angefochtenen Entscheide seien aufzuheben und die Sache sei zur Neubeurteilung eines rechtsgenüglichen Beweisverfahrens im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Eventuell seien für die Schiessanlage "Herdern" bauliche und betriebliche Sanierungsmassnahmen im allerhöchsten Umfang der Begutachtung des Büro OEKO vom 12. November 2001 anzuordnen. Zudem seien für ausserdienstliche Schiessen inklusive militärische Vereinigungen keine zeitlichen Beschränkungen aufzulegen. Die militärischen Schiessen sollten ohne Einschränkung der benötigten Schiesstage absolviert werden können. Die Anlage "Herdern" sei mit Faktor 6 (gut sanierbar) aufzuwerten. Subeventuell sei im Beweispunkt ein Augenschein vorzunehmen oder ein behördlich anzuordnendes Gutachten in Auftrag zu geben.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden vereinigte die Verfahren und wies die Beschwerde der beiden Schützenvereine mit Urteil vom 21. Juli 2004 ab.
Das Gericht erwog im Wesentlichen, dass die Immissionsgrenzwerte auch nach den zwischenzeitlich von den Schützenvereinen vorgenommenen baulichen Massnahmen weiterhin überschritten würden und der Regierungsrat nicht gehalten gewesen sei, zusätzlich Beweis über die veränderte Lärmsituation zu erheben. Was die angefochtenen betrieblichen Beschränkungen anbelange, so übersähen die Beschwerdeführer offenbar, dass Erleichterungen für Schiessanlagen nur mit Rücksicht auf das Interesse an der Gesamtverteidigung gewährt werden könnten und rein private sportliche Schiessen grundsätzlich nur auf Anlagen zulässig seien, deren Betrieb nicht zu einer Überschreitung der Immissionsgrenzwerte führe. Die von den Vorinstanzen angestellten Berechnungen der zulässigen Schiesshalbtage seien korrekt. Zwar habe der Regierungsrat gestützt auf die eidgenössische Schiessordnung eine andere Berechnungsart gewählt als die kantonale Direktion, doch habe dies nur zu einer marginalen Differenz geführt und die erstinstanzliche Verfügung bestätigt werden können. Zu Unrecht werde auch die Verpflichtung zum Einbau von Schallschutztunnels kritisiert. Schallschutztunnels entsprächen dem heutigen Stand der Lärmschutztechnik und zeigten im Vergleich zu Lärmschutzwänden und -blenden eine bessere lärmreduzierende Wirkung. So lasse sich auch den im Rahmen der Feinanalyse vorgenommenen Lärmmessungen eine deutliche Lärmreduktion bei Verwendung von Schallschutztunnels entnehmen. Zwar sei die Wirkung der Schallschutztunnels im Geschossknallbereich relativ gering. Sie führten auch im übrigen Gebiet nicht dazu, dass die Belastungsgrenzwerte bei einem der Gebäude eingehalten werden könnten. Wenn sich aber durch den Einbau von Schallschutztunnels bei den einzelnen Messpunkten auch nur eine leichte Senkung der Lärmimmissionen verzeichnen lasse, so rechtfertige sich eine solche Massnahme aus Gründen des Vorsorgeprinzips gemäss Art. 11 Abs. 2 des Umweltschutzgesetzes. Die angeordneten Sanierungsvorkehren seien in finanzieller Hinsicht nicht unverhältnismässig. Die Beschwerdeführer könnten aus dem Umstand, dass sie während des Beschwerdeverfahrens eigenmächtig andere als die verfügten Sanierungsmassnahmen getroffen hätten, nichts zu ihren Gunsten ableiten. Nicht beanstanden lasse sich auch die Befristung der Sanierungserleichterung, sinke doch die Zahl der schiesspflichtigen Personen jedes Jahr und sei dieser Tatsache durch periodische Anpassung der Anzahl zulässiger Schiesshalbtage Rechnung zu tragen. Soweit sich die Beschwerdeführer schliesslich auf das Prinzip der Rechtsgleichheit beriefen und darauf hinwiesen, dass für die - 1996 sanierte - Schiessanlage Ennetmoos weder der Einbau von Schallschutztunnels noch die Reduktion der Schiesshalbtage verfügt worden sei, so bestehe jedenfalls kein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht. Ein Vergleich wäre - wenn überhaupt - nur mit den gleichzeitig laufenden Sanierungsverfahren für die Schiessanlagen in Stans, Oberdorf, Beckenried und Wolfenschiessen möglich, in denen die Beurteilung der Sanierungsbedürftigkeit, der zu ergreifenden Sanierungsmassnahmen und der zu gewährenden Erleichterungen nach denselben Kriterien erfolgt sei wie für die Schiessanlage "Herdern".
D.
Der Wehrverein Ennetbürgen und die Schützengesellschaft Buochs haben das Urteil des Verwaltungsgerichts mit eidgenössischer Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten und sinngemäss die gleichen Anträge wie im kantonalen Verfahren gestellt.
Der Regierungsrat des Kantons Nidwalden stellt Antrag auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Die Landwirtschafts- und Umweltdirektion sowie das Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden haben unter Verweis auf das angefochtene Urteil auf Vernehmlassung verzichtet. Die Politische Gemeinde Ennetbürgen ersucht um Gutheissung der Beschwerde. Die Gemeinde Buochs hat sich nicht vernehmen lassen.
Das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) kommt in seiner - nachträglich ergänzten - Stellungnahme zum Schluss, dass der angefochtene Entscheid bundesrechtskonform sei. Das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) äussert sich nur in genereller Weise und hat auf einen Antrag verzichtet.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Das angefochtene Urteil stützt sich wie die ihm zugrunde liegenden Sanierungs- und Erleichterungsentscheide auf öffentliches Recht des Bundes, nämlich auf die Bestimmungen des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) und der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41), sowie auf die Vorschriften des Militärgesetzes vom 3. Februar 1995 (MG; SR 510.10), der Verordnung über das Schiesswesen ausser Dienst vom 5. Dezember 2003 (Schiessverordnung; SR 512.31) und der Verordnung über die Schiessanlagen für das Schiesswesen ausser Dienst vom 27. März 1991 (Schiessanlagen-Verordnung, SchAV; SR 510.512). Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher zulässig.
2.
Die Beschwerdeführer beanstanden in formeller Hinsicht, das Verwaltungsgericht habe sich mit ihren Vorbringen über die massgebende tatsächliche Situation nicht rechtsgenüglich auseinandergesetzt. Weder das Verwaltungsgericht noch der Regierungsrat hätten vom Sachverhalt, wie er sich im Zeitpunkt ihrer Entscheidungen dargestellt habe, wirklich Kenntnis genommen. So sei unbeachtet geblieben, dass am Schiessstand "Herdern" gestützt auf die Expertise OEKO Schallschutzmassnahmen ergriffen wurden und die Anlage soweit als möglich saniert worden sei. Die Wirkung der von den Beschwerdeführern vorgenommenen Lärmschutzmassnahmen sei in weiteren Gutachten der Firma OEKO sowie der EMPA aufgezeigt worden. Auch mit diesen Expertisen hätten sich die Beschwerdeinstanzen nicht auseinandergesetzt. Der entscheiderhebliche Sachverhalt sei daher offensichtlich unvollständig festgestellt und der Anspruch der Beschwerdeführer auf rechtliches Gehör verletzt worden.
Entgegen den Behauptungen der Beschwerdeführer hat jedoch das Verwaltungsgericht wie zuvor der Regierungsrat die von den Beschwerdeführern veranlassten Veränderungen durchaus zur Kenntnis genommen und auch den beigezogenen Parteigutachten Beachtung geschenkt. Das Verwaltungsgericht führt im angefochtenen Entscheid aus, die Inhaber der umstrittenen Schiessanlage hätten beim Schützenhaus und Scheibenstand eigene Lärmschutzmassnahmen realisiert und dadurch nach Erlass der erstinstanzlichen Sanierungsverfügung im Laufe des Beschwerdeverfahrens vor Regierungsrat die tatsächlichen Verhältnisse verändert. Der Regierungsrat habe daher zu Recht überprüft, ob sich durch diese Veränderungen auch die für die Beurteilung der Streitsache massgebliche Lage geändert habe und die Sanierungspflicht entfallen sei. Wie der Regierungsrat zutreffend dargelegt habe, könnten gemäss den Akten die massgebenden Immissionsgrenzwerte trotz der zwischenzeitlich realisierten Lärmschutzmassnahmen nicht eingehalten werden und würden diese weiterhin teilweise massiv überschritten. Unter diesen Umständen könne die Schiessanlage "Herdern" nicht als saniert bezeichnet werden. Der Regierungsrat sei bei dieser Sachlage zu Recht zum Schluss gekommen, dass sich die Ausgangslage für die Beurteilung der Streitsache trotz veränderter tatsächlicher Verhältnisse im Zeitpunkt seines Entscheides nicht wesentlich geändert habe, die Schiessanlage sanierungspflichtig sei und allfällige Sanierungserleichterungen zu überprüfen seien (angefochtener Entscheid E. 6a und 6b). Zu den Parteigutachten hält das Verwaltungsgericht im Weiteren fest, die kantonalen Vorinstanzen hätten diese sehr wohl beachtet und teils auch zu ihnen ausdrücklich Stellung genommen. Im Übrigen bestätigten die beiden Berichte des Büros OEKO die Sanierungsbedürftigkeit der Schiessanlage, zumal die Immissionsgrenzwerte auch nach Vornahme der von der OEKO empfohlenen baulichen Massnahmen nicht eingehalten werden könnten. Zudem zeigten auch die Messungen der OEKO bei einzelnen Messpunkten einen tieferen Einzelschusspegel bei Verwendung von Schallschutztunnels auf. Das Sanierungsgutachten sowie der Abnahmemessungsbericht der OEKO vermöchten denn auch die umfassende und schlüssige Feinanalyse der Planteam GHS AG in ihrem Gehalt in keiner Art und Weise umzustossen oder auch nur annähernd Zweifel an ihrer Richtigkeit zu begründen. Auf die Durchführung eines Augenscheins und einer neuen Expertise sowie auf die Befragung von B. Kodrnja als Zeugen habe daher verzichtet werden können und könne auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren verzichtet werden.
Angesichts dieser Erwägungen des Verwaltungsgerichts erweisen sich die Rügen der unvollständigen Feststellung des Sachverhaltes und der Verweigerung des rechtlichen Gehörs als unbegründet. Eine andere - noch zu prüfende - Frage ist, ob die Argumentation des Verwaltungsgerichts auch in der Sache selbst vor Bundesrecht standhalte.
3.
Die Beschwerdeführer bezeichnen die von den kantonalen Behörden angeordneten Sanierungsmassnahmen, und zwar sowohl die betrieblichen als auch die baulichen Massnahmen, als unverhältnismässig und damit als bundesrechtwidrig.
3.1 Was die verfügte Beschränkung des Schiessbetriebes auf höchstens 17.5 bzw. 25.5 Schiesshalbtage pro Jahr anbelangt, wird in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend gemacht, eine solche Reduktion führe bei Wegfall der "Obligatorischübungen" praktisch zu einem Schiessverbot. Ein solches Verbot könne sich jedoch auf keine gesetzliche Grundlage stützen. Für die ausserdienstlichen und die militärischen Schiessen dürften daher keinerlei Einschränkungen angeordnet werden.
Zu diesem Einwand wird im angefochtenen Entscheid zu Recht dargelegt, dass es sich bei der fraglichen Schiessanlage um eine bestehende ortsfeste Anlage im Sinne von Art. 2 Abs. 1 LSV handelt, deren Betrieb auch noch nach dem Umbau zu Überschreitungen der massgebenden Immissionsgrenzwerte führt und welche daher nach den Bestimmungen von Art. 16 Abs. 1 USG und Art. 13 ff. LSV saniert werden muss. Gemäss Art. 13 Abs. 2 LSV sind Anlagen grundsätzlich derart zu sanieren, dass die Immissionsgrenzwerte nicht mehr überschritten werden. Kann die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte mit Massnahmen, die technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar sind, nicht erreicht werden, kann die Vollzugsbehörde Erleichterungen gewähren, soweit die Sanierung unverhältnismässige Betriebseinschränkungen oder Kosten verursachen würde (Art. 14 Abs. 1 lit. a LSV) oder soweit überwiegende Interessen, namentlich der Gesamtverteidigung, der Sanierung entgegenstehen (Art. 14 Abs. 1 lit. b LSV). Nun besteht zwar tatsächlich, wie die Beschwerdeführer betonen, an der Sicherstellung des der Landesverteidigung dienenden Schiesswesens und insbesondere an der Durchführung der Bundesschiessübungen ein gewichtiges öffentliches Interesse. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung sind deshalb Überschreitungen der Immissionsgrenzwerte unter Gewährung entsprechender Sanierungserleichterungen grundsätzlich hinzunehmen, damit die obligatorische Schiesspflicht erfüllt werden kann (BGE 119 Ib 463 E. 5b-d S. 467 mit zahlreichen Hinweisen; Urteile 1A.101/2002 vom 24. April 2003 E. 4.3, publ. in URP 2003 S. 693, 1A.187/2004 vom 21. April 2005 E. 3.2). Dagegen liegen die rein zivilen, sportlichen Schiessen nicht im öffentlichen Interesse und fallen daher Sanierungserleichterungen gemäss Art. 14 Abs. 1 lit. b LSV von vornherein ausser Betracht (BGE 119 Ib 463 E. 5d und 6a S. 470 ff; 120 Ib 89 nicht publ. E. 5b; Urteil 1A.187/2004 vom 21. April 2005 E. 3.3). Bei zivilen Schiessveranstaltungen ist demnach der Immissionsgrenzwert regelmässig einzuhalten (vgl. BGE 117 Ib 101 E. 4 in fine S. 105; s.a. BGE 119 Ib 463 E. 5cd S. 470). Erleichterungen im Sinne von Art. 14 Abs. 1 lit. a LSV sind vom Bundesgericht für sportliche Wettkampfschiessen lediglich in einem einzigen Fall zugebilligt worden, weil sich die Verlegung der Schiessveranstaltungen auf eine andere Anlage als zurzeit nicht möglich erwies und dem Kanton vor Ablauf der in Art. 17 Abs. 3 LSV festgelegten Sanierungsfrist genügend Zeit verblieb, um gemeinsam mit den Gemeinden nach besseren (Sanierungs-)Lösungen zu suchen (vgl. BGE 119 Ib 463 E. 7 und 8 S. 75 ff.). Können demnach für Gemeindeschiessanlagen praktisch nur mit Rücksicht auf das Interesse an der Landesverteidigung überhaupt Sanierungserleichterungen gewährt werden, so kann keine Rede davon sein, dass die sog. Bundesschiessen bei der Ermittlung des Sanierungsbedarfs und des Umfangs allfälliger Erleichterungen unberücksichtigt bleiben könnten.
Was die konkrete Ermittlung der für die Schiessanlage "Herdern" zuzulassenden Zahl von Schiesshalbtagen anbelangt, kann auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichtes verwiesen werden. Soweit die Beschwerdeführer erneut verlangen, dass die Anlage "Herdern" mit Faktor 6 (gut sanierbar) aufzuwerten sei, so übersehen sie offenbar, dass bereits der Regierungsrat den Zeitbedarf für die Bundes- und freiwilligen Schiessübungen nicht mehr anhand eines Anlagefaktors, sondern direkt gestützt auf die Bestimmungen der Schiessverordnung ermittelt hat (vgl. heute Art. 4 Abs. 1 lit. a und b Schiessverordnung). Eine Korrektur konnte jedoch angesichts des nur geringfügig abweichenden Ergebnisses unterbleiben.
3.2 Die Beschwerdeführer bezeichnen auch die angeordneten baulichen Sanierungsmassnahmen als unverhältnismässig, da der Einbau von Schallschutztunnels ausserordentlich teuer sei, bereits (andere) bauliche Lärmschutzmassnahmen ergriffen worden seien und der Schiessstand als saniert gelten könne. Es sei denn auch von vornherein klar, dass Schallschutztunnels die Lärmsituation bei den Messpunkten, bei denen die Immissionsgrenzwerte überschritten würden, nicht zu verbessern vermöchten.
3.2.1 In diesem Zusammenhang ist zunächst festzuhalten, dass das verfassungsmässige Gebot des Handelns nach Treu und Glauben nicht nur für staatliche Organe, sondern auch für Private und insbesondere für die an einem Verfahren beteiligten Parteien gilt (vgl. Art. 5 Abs. 3 BV; s.a. § 10 Abs. 1 der Nidwaldner Verordnung über das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsrechtspflege vom 8. Februar 1985 [Verwaltungsrechtspflegeverordnung]). Alle Beteiligten sind mithin zu loyalem und vertrauenswürdigen Verhalten im Rechtsverkehr verpflichtet. Zu solchem Verhalten gehört u.a., dass das Streitobjekt im Laufe des Rechtsmittelverfahrens, selbst wenn dem Rechtsmittel aufschiebende Wirkung zukommt, nicht in einer Weise verändert wird, die das Verfahrensergebnis präjudiziert oder präjudizieren könnte. Wer dies dennoch tut, hat die Folgen grundsätzlich selbst zu tragen und kann aus der veränderten Situation keine Ansprüche für sich herleiten, weder hinsichtlich der verfahrensmässigen Rechte noch in der Sache selbst.
Wie dargelegt haben hier die Beschwerdeführer nach Erlass der erstinstanzlichen Sanierungsverfügung während des Beschwerdeverfahrens vor Regierungsrat am sanierungsbedürftigen Schiessstand bauliche Lärmschutzmassnahmen getroffen, die den von der Landwirtschafts- und Umweltdirektion angeordneten Massnahmen nicht entsprechen. Die rechtlichen Folgen und allfälligen finanziellen Konsequenzen dieses eigenmächtigen, mit Treu und Glauben schwer vereinbaren Handelns haben die Beschwerdeführer selbst zu tragen. Der Einwand, angesichts der Kosten für die bereits getroffenen Vorkehren seien die behördlich angeordneten Massnahmen zu teuer, ist daher grundsätzlich nicht zu hören.
3.2.2 Was die Kosten für den Einbau von Schallschutztunnels anbelangt, so werden diese im angefochtenen Entscheid auf Fr. 4'000.-- bis Fr. 6'000.-- pro Tunnel beziffert, was für die Ausstattung der 16 Läger im Schiessstand "Herdern" zu Gesamtaufwendungen von Fr. 64'000.-- bis Fr. 96'000.-- führen werde. In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde werden diese Zahlen bestritten und wird geltend gemacht, für den Einbau der Tunnelsysteme müsste massiv in die Bausubstanz der Schiessanlage eingegriffen und dementsprechend mit einem zusätzlichen hohen Kostenanfall gerechnet werden. Weshalb ein derartiger baulicher Aufwand getroffen werden müsste, legen die Beschwerdeführer jedoch nicht dar. Wie den Publikationen der kantonalen Fachstellen entnommen werden kann, werden Lärmschutztunnels in der Regel nicht fest, sondern transportabel bzw. auf Schienen installiert und sind relativ leicht anzubringen (vgl. z.B. Zürcher Umweltpraxis Nr. 14/Oktober 1997 S. 47 und Nr. 30/2002 S. 26, Umwelt Aargau Nr. 28 Mai 2005 S. 15). Gemäss der Pressemitteilung der schweizerischen Bundesbehörden "Weniger Schiesslärm dank Lärmschutztunnel" vom August 1995 kostet ein Schiesstunnel inklusive Einbau Fr. 4'000.-- bis Fr. 7'000.--. Von den Herstellern werden Richtpreise von Fr. 3'000.-- bis Fr. 3'600.-- pro Tunnel, ohne Transport- und Montagekosten, genannt. Es hätte daher von Seiten der Beschwerdeführer einiger Erklärungen dazu bedurft, weshalb die Montage von Schallschutztunnels in der Schiessanlage "Herdern" viel aufwändiger und teurer als in anderen Schiessständen sein sollte.
3.2.3 Zur Wirksamkeit von Schallschutztunnels kann mit der Vorinstanz festgestellt werden, dass gemäss der Überzeugung der Fachleute solche Tunnels heute das beste Mittel zur Dämpfung des Mündungsknalls sind. Sie sind wirksamer als Lägerblenden und können im Idealfall zu einer Lärmminderung von bis zu 20 dB(A) führen. Schallschutztunnels zeigen auch eine sehr gute Wirkung in den Mündungsknallbereichen neben und hinter dem Schützenstand sowie hinter dem Scheibenstand. Lägerblenden decken dagegen nur einen ungenügenden Raumwinkel ab und dämpfen vor allem die seitliche Abstrahlung des Mündungsknalls. Im Geschossknallbereich zeigen Schallschutztunnels wie Lägerblenden nahezu keine Wirkung, da weder der (dominierende) Geschossknall noch die Geschossknall-Reflexionen reduziert werden. Eine Dämpfung des Geschossknalls durch bauliche Mittel (Dämme, Wälle, Wände) ist bei 300m-Schiessanlagen aus Gründen der Topographie, der landwirtschaftlichen Nutzung und des Landschaftsschutzes nur selten möglich (vgl. zum Ganzen Schriftenreihe Vollzug Umwelt, Schiesslärm-Modell SL-90, Erweiterung 1996, hrsg. BUWAL 1996, S. 11 ff; Robert Hofmann, Lärm und Lärmbekämpfung in der Schweiz, Vorlesungsskript ETH 2. A. 2000, S. 15-11 ff.).
Die Nidwaldner Behörden sind somit bei ihren Sanierungsentscheiden zu Recht davon ausgegangen, dass der Einbau von Schiesstunnels die wirksamste und relativ preiswerte bauliche Massnahme zur Verbesserung der Lärmsituation bei den bestehenden 300m-Schiessanlagen sei. Sie durften sich auch grundsätzlich auf den Standpunkt stellen, sie hätten auf die von den Schützengesellschaften im Laufe des Beschwerdeverfahrens eigenmächtig ergriffenen Lärmschutzmassnahmen jedenfalls so lange keine Rücksicht zu nehmen, als von den Gesellschaften nicht nachgewiesen worden sei, dass die Immissionsgrenzwerte nicht mehr überschritten würden und die Sanierungspflicht dahingefallen sei. Andererseits liesse es sich kaum rechtfertigen, am angeordneten Einbau von Schallschutztunnels festzuhalten, wenn sich ergäbe, dass durch den nachträglichen Einbau von Schiesstunnels die Lärmbelastung in der Umgebung der Schiessanlage nicht mehr spürbar vermindert werden könnte. In diesem Fall an den verfügten Schutzmassnahmen festzuhalten hiesse, unwirksame und unzweckmässige Emissionsbeschränkungen anzuordnen und damit gegen das Verhältnismässigkeitsgebot zu verstossen.
Im vorliegenden Fall darf indes aufgrund der vorgenommenen Abklärungen verneint werden, dass Schallschutztunnels nutzlos bleiben würden. Wohl liegt die Schiessanlage "Herdern" am Rande des Flugplatzes Buochs und befinden sich hinter sowie unmittelbar neben dem Schützenhaus weder Bauten noch Siedlungsgebiet. In die Lärmbetrachtung ist jedoch nicht nur der Nahbereich, sondern sind auch entfernter liegende Gebiete einzubeziehen, so hier insbesondere die nordöstlich der Schiessanlage liegenden Wohngebiete Oberdorf, Riedmatt und Langacker. Da an diesen Orten der Geschossknall nicht oder nur teilweise dominiert, können Schallschutztunnels - wie sich auch aus dem Gutachten des Büros OEKO vom 12. November 2001 ergibt - den Schiesslärm deutlich dämpfen. Zwar überstieg und übersteigt die Lärmbelastung in den fraglichen Gebieten die Immissionsgrenzwerte nicht. Dies entbindet die Inhaber der Schiessanlage jedoch nicht von der Pflicht, im Sanierungsverfahren auch jene Vorkehren zu treffen, mit denen im Sinne von Art. 11 Abs. 2 USG unnötige Emissionen vermieden werden können. Das Verwaltungsgericht hat daher zu Recht festgestellt, dass sich der nachträgliche Einbau von Schiesstunnels aus der Sicht des bundesrechtlich gebotenen Lärmschutzes auch bei der Schiessanlage "Herdern" rechtfertige.
4.
In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird weiter gerügt, dass die Sanierungserleichterungen vorerst bis 31. Juli 2007 gewährt worden sind und auf diesen Zeitpunkt eine Überprüfung angesagt worden ist. Eine derartige Befristung finde weder in der Lärmschutzverordnung noch sonst wo ihre gesetzliche Grundlage. Mit der rechtskräftigen Sanierungsverfügung müsse für die Betroffenen verbindlich und definitiv festgesetzt werden, wie viel Schiesslärm sie verursachen dürften bzw. zu erdulden hätten. Derartige Verfügungen ertrügen keine Befristung, vielmehr müsse ein einmal sanierter Schiessstand als endgültig saniert gelten.
Auch diesen Ausführungen kann nicht beigepflichtet werden. Die Beschwerdeführer verkennen, dass gemäss Art. 18 Abs. 2 USG beim Umbau oder der Erweiterung einer sanierungsbedürftigen Anlage die einmal gewährte Erleichterung eingeschränkt oder aufgehoben werden kann. Einer solchen wesentlichen Änderung einer Anlage im Sinne von Art. 18 USG darf die wesentliche Änderung der Umstände gleichgestellt werden, die zu den Sanierungserleichterungen geführt haben. Haben sich die tatsächlichen Gegebenheiten derart verändert, dass die in
Es kann daher hier nicht beanstandet werden, dass die Nidwaldner Vollzugsbehörde im Hinblick darauf, dass infolge der Einführung der Armee XXI die Zahl der schiesspflichtigen Personen und damit der zeitliche Umfang der Bundesübungen abnehmen werden, die Sanierungserleichterungen vorerst bis 2007 befristet hat.
5.
Die Beschwerdeführer erneuern schliesslich den Vorwurf der Verletzung des Gleichbehandlungsgebotes, seien doch in den im Jahre 1996 erlassenen Sanierungs- und Erleichterungsentscheiden für die Schiessanlage Ennetmoos weder Schallschutztunnels angeordnet noch die Schiesshalbtage reduziert noch die gewährten Erleichterungen befristet worden.
Ob die Verhältnisse beim Schiessstand Ennetmoos mit jenen bei der Schiessanlage Ennetbürgen tatsächlich vergleichbar sind, ist nicht bekannt, kann aber offen bleiben. Ausschlaggebend ist hier allein, dass die für den Schiessbetrieb auf der Schiessanlage "Herdern" verfügten baulichen und betrieblichen Sanierungsmassnahmen sowie die gewährten Erleichterungen vor Bundesrecht standhalten. Aus dem Umstand, dass seinerzeit gegenüber einer anderen Anlage offenbar weniger hohe und möglicherweise zu niedrige Sanierungsmassstäbe angewendet worden sind, können die Beschwerdeführer nichts zu ihren Gunsten ableiten. Sie behaupten denn auch selbst nicht, dass auf der Grundlage der Entscheide für die Schiessanlage Ennetmoos eine - allenfalls rechtswidrige - Praxis aufgebaut und nur hinsichtlich der Schiessanlage Ennetbürgen von dieser abgewichen worden wäre. Nur in diesem Falle könnten aber die Beschwerdeführer verlangen, praxisgemäss behandelt bzw. ebenfalls gesetzwidrig begünstigt zu werden (vgl. BGE 122 II 446 E. 4a S. 451 f.; 125 II 152 E. 5 S. 166, je mit Hinweisen). Dass keine "Praxis Ennetmoos" besteht, ergibt sich übrigens aus den Sanierungs-Verfügungen der Landschafts- und Umweltdirektion vom 14. Februar 2002, in denen für die weiteren sechs 300m-Schiessstände des Kantons Nidwalden die gleichen Kriterien berücksichtigt worden sind wie für die Schiessanlage Ennetbürgen.
6.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist nach dem Gesagten abzuweisen.
Die bundesgerichtlichen Kosten sind dem Ausgang des Verfahrens entsprechend den Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 OG). Parteientschädigungen sind keine zuzusprechen (Art. 159 Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 4'000.-- wird den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Landwirtschafts- und Umweltdirektion, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden, Verwaltungsabteilung, sowie der Politischen Gemeinde Ennetbürgen, der Politischen Gemeinde Buochs, dem Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft und dem Eidgenössischen Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS), schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 4. November 2005
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: