Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2A.472/2002 /dxc
Urteil vom 28. Januar 2003
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Bundesrichter Müller,
Gerichtsschreiber Hugi Yar.
X.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch die Schweizerische
Flüchtlingshilfe, Susanne Bolz und Christina von Gunten, Monbijoustrasse 120, Postfach 8154, 3001 Bern,
gegen
Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement, Bundeshaus West, 3003 Bern.
Sicherheitsleistung/Schlussabrechnung
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid
des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements
vom 19. August 2002).
Sachverhalt:
A.
Der aus Sri Lanka stammende X.________ (geb. 1964) reiste am 6. Juni 1989 in die Schweiz ein. Am 25. August 1995 wies das Bundesamt für Flüchtlinge sein Asylgesuch ab und nahm ihn sowie ab dem 28. Januar 1997 auch seine Frau vorläufig hier auf. Am 15. August 2001 erteilte der Kanton Thurgau der Familie X.________ im Rahmen von Art. 13 lit. f der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (BVO; SR 823.21) eine Aufenthaltsbewilligung.
B.
Am 7. Februar 2000 übermittelte das Bundesamt für Flüchtlinge X.________ den Entwurf einer Zwischenabrechnung über sein Sicherheitskonto, worin es ihm für die während der Dauer des Asylverfahrens entstandenen allgemeinen Fürsorgekosten pauschal Fr. 9'600.-- in Rechnung stellte. X.________ erklärte sich am 6. April 2000 hiermit einverstanden, worauf das Bundesamt am 27. April 2000 in diesem Sinn entschied.
C.
Nach Erhalt der Jahresaufenthaltsbewilligung machte X.________ am 6. März 2002 geltend, mit der Höhe der ihm in Rechnung gestellten Kosten für die Zeit des Asylverfahrens nicht (mehr) einverstanden zu sein, was das Bundesamt am 22. März 2002 indessen nicht weiter berücksichtigte, da es hierüber im Rahmen der Zwischenabrechnung rechtsverbindlich entschieden habe und keine Wiedererwägungsgründe dargetan seien. Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement bestätigte diesen Entscheid auf Beschwerde hin am 19. August 2002: Das Bundesamt habe die Frage der im Asylverfahren angefallenen Fürsorgekosten am 27. April 2000 im Rahmen eines Teilendentscheids definitiv beurteilt, weshalb sie nicht mehr Verfahrensgegenstand bilde; es bestehe keine Veranlassung, auf diesen Entscheid wiedererwägungsweise zurückzukommen.
D.
X.________ hat hiergegen am 19. September 2002 beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Er beantragt, den Entscheid des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements aufzuheben und festzustellen, dass dieser verschiedene, konkret bezeichnete Bestimmungen des Bundesrechts verletze; allenfalls sei die Vorinstanz anzuweisen, die Beschwerde materiell zu behandeln. In verfahrensrechtlicher Hinsicht ersucht er um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung. Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement beantragt, die Beschwerde abzuweisen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Verfahrensgegenstand bildet ein Entscheid des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements im Zusammenhang mit der Schlussabrechnung über das Sicherheitskonto eines ehemaligen Asylsuchenden bzw. vorläufig Aufgenommenen. Da insofern weder ein asyl- noch ein ausländerrechtlicher Ausschlussgrund besteht, ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig (Urteile 2A.242/2001 vom 26. Oktober 2001, E. 1, und 2A.52/2000 vom 17. April 2000, E. 1; vgl. Art. 105 Abs. 4 des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998, AsylG, SR 142.31; Art. 20 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, ANAG, SR 142.20; Art. 98 lit. b i.V.m. Art. 99 ff. OG). Auf die frist- und formgerecht eingereichte Eingabe des hierzu legitimierten Beschwerdeführers (Art. 103 lit. a OG) ist einzig insofern nicht einzutreten, als er neben der Aufhebung des angefochtenen Entscheids beantragt, festzustellen, dass die angefochtene Verfügung Art. 87 AsylG, Art. 29, 32, 35, 38 und 45 VwVG sowie
2.
Soweit zumutbar haben Asylsuchende und vorläufig Aufgenommene die von ihnen verursachten Fürsorge-, Ausreise- und Vollzugskosten sowie die Kosten für das Rechtsmittelverfahren zurückzuerstatten (Art. 85 Abs. 1 AsylG u. Art. 14c Abs. 4 ANAG). Sie sind verpflichtet, hierfür Sicherheit zu leisten, wozu der Bund Konti einrichtet (
3.
Der Beschwerdeführer macht geltend, entgegen dem in der Zwischenabrechnung vom 27. April 2000 festgesetzten Pauschalbetrag von Fr. 9'600.-- hätten er und seine Ehefrau während des Asylverfahrens lediglich Fr. 4'160.-- an allgemeinen Fürsorgekosten verursacht. Im Rahmen der Schlussabrechnung müsse auf diese durch die kantonalen Fürsorgebehörden bestätigten tatsächlichen Ausgaben abgestellt werden. Die Zwischenabrechnung habe als Zwischenverfügung nur provisorischen Charakter; erst im Rahmen der Schlussabrechnung werde definitiv über die einzelnen Posten entschieden, weshalb entsprechende Einwendungen noch in diesem Verfahrensstadium zu hören seien. Seine Ausführungen überzeugen nicht:
3.1 Werden Asylsuchende oder Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung vorläufig aufgenommen, so bleibt nach Art. 16 Abs. 1 AsylV 2 das Sicherheitskonto bestehen, und das Bundesamt "stellt der vorläufig aufgenommenen Person eine Zwischenabrechnung zu, in welcher der Saldo des Sicherheitskontos den bis dahin bekannten rückerstattungspflichtigen Kosten gegenübergestellt wird". Dabei handelt es sich - wie die Vorinstanzen zu Recht angenommen haben - um einen Teilend- und nicht um einen Zwischenentscheid, da über die Berechnungsart (pauschal oder real, wenn für den Betroffenen günstiger) der bisher angefallenen rückerstattungspflichtigen allgemeinen Fürsorgekosten unter Vorbehalt von Revisionsgründen gemäss Art. 66 VwVG definitiv entschieden wird (zum Begriff des Teilendentscheids: BGE 121 II 116 E. 1b/cc S. 118 f., 120 Ib 97 E. 1b S. 99; 117 Ib 325 E. 1b S. 327; Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 896; Rhinow/Koller/Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel 1996, Rz. 1235; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., 1983, S. 140 f.). Auf den Zeitpunkt des Wechsels vom Status des Asylsuchenden zum vorläufig Aufgenommenen soll über die bisher aufgelaufenen allgemeinen Fürsorgekosten abgerechnet werden, da die Pflicht zur Rückerstattung und Sicherstellung in der Folge nicht mehr asyl-, sondern ausländerrechtlich begründet ist (vgl. Art. 14c Abs. 6 ANAG; Art. 22 u. 23 der Verordnung vom 11. August 1999 über den Vollzug der Weg- und Ausweisung von ausländischen Personen, VVWA, SR 142.281). Die Vermutungsbasis von Art. 9 Abs. 3 lit. d AsylV 2 gilt in diesem Fall nicht mehr (vgl. Art. 22 Abs. 1 VVWA) und die rückerstattungspflichtigen übrigen Fürsorgekosten setzen sich aus einer Pauschale von 40 Franken pro Tag und Person zusammen, wobei neu vermutet wird, dass der Betroffene während der Zeit ohne Arbeitsverhältnis voll unterstützt werden musste (Art. 23 VVWA). Mit Blick auf die Änderung der Vermutungsbasis und auf die mit dem Zeitablauf drohenden Beweisschwierigkeiten ist es sachlich legitim und gerechtfertigt, die Höhe der bereits geschuldeten allgemeinen Fürsorgekosten auf diesen Zeitpunkt hin durch einen verbindlichen Teilendentscheid festzulegen, zumal es sich bei der Führung der entsprechenden Konti um Akte der Massenverwaltung handelt und im Interesse aller Beteiligter möglichst rasch Klarheit darüber herrschen soll, ob und wieweit der Pauschalansatz Anwendung findet bzw. gestützt auf die begründeten Einwände des Betroffenen hin vertiefte Abklärungen erforderlich sind. Nichts anderes ergibt sich aus dem vom Beschwerdeführer angerufenen Urteil vom 26. Oktober 2001 (2A.242/2001): Dort war keine Zwischenabrechnung erstellt worden, weshalb im Rahmen der Schlussabrechnung auch die für das Asylverfahren geschuldeten Fürsorgekosten noch in Frage gestellt werden konnten; im Übrigen belegt dieser Fall gerade, wie schwierig es sein kann, nach Jahren die entsprechenden tatsächlichen Fürsorgekosten in Abweichung von der Regelvermutung noch zu ermitteln (vgl. die E. 5a dieses Entscheids).
3.2 Soweit Art. 16 Abs. 1 AsylV 2 von den bis "dahin bekannten rückerstattungspflichtigen Kosten" spricht, bezieht sich dieser Vorbehalt auf die durch die Pauschalregelung nicht abgedeckten weiteren Ausgaben (zahnmedizinische Behandlung, Verfahrenskosten usw.); entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers ergibt sich daraus nicht, dass auf den Entscheid bezüglich der pauschal festgelegten rückerstattungspflichtigen Kosten jederzeit ohne weiteres zurückgekommen werden könnte. Wäre die Zwischenabrechnung tatsächlich unverbindlich, wäre nicht ersichtlich, welche Funktion ihr zukommen und warum der damit verbundene administrative Aufwand überhaupt betrieben werden sollte: Das Zwischenabrechnungsverfahren steht in keinem unmittelbaren Zusammenhang zu einem allfälligen Gesuch um Befreiung von der Sicherheitsleistung gemäss Art. 15 AsylV 2; es erfolgt von Gesetzes wegen, losgelöst von einem solchen und ist ausschliesslich an den Wechsel des Rechtsstatus des Betroffenen geknüpft. Es sind damit insofern unmittelbare Rechtswirkungen verbunden, als die entsprechenden Kosten auf dem Sicherheitskonto tatsächlich abgebucht und dem Bundesamt gutgeschrieben werden (vgl. BBl 1997 III 1 ff.; S. 85). Zwar bleiben im Rahmen der Ausstellung allgemeiner Kontoauszüge nachträgliche Berichtigungen von Eintragungen im individuellen Sicherheitskonto möglich, soweit die Unrichtigkeit offenkundig ist oder dafür der volle Beweis erbracht wird und gestützt hierauf die Überweisung des Lohnabzugs gegenüber dem Arbeitgeber tatsächlich und rechtlich noch durchgesetzt werden kann (Art. 12 Abs. 5 AsylV 2). Diese Regelung bezieht sich indessen auf die Aktivseite des Sicherheitskontos, beschlägt nur die vom Arbeitgeber geschuldeten Lohnabzüge und ist im Zusammenhang mit allfälligen Haftungsansprüchen gegen den Bund für die Kontenführung zu sehen (vgl. WEKAcompétent, Guide pratique du droit des étrangers en Suisse, Teil 10, Kapitel 6.9.4.4 S. 2/3 sowie FN 3). Sie hat mit der Zwischenabrechnung beim Statuswechsel nach Art. 16 Abs. 1 Satz 2 AsylV 2, in deren Rahmen die Frage der Anwendbarkeit der Pauschale vor der Weiterführung des Kontos aufgrund der neuen Rechtsgrundlage definitiv bereinigt wird, ebensowenig zu tun wie der vom Beschwerdeführer angerufene Art. 87 Abs. 2 AsylG, welcher den Übergang des Anspruchs auf Auszahlung eines allfälligen Guthabens nach dem Dahinfallen der Sicherheitsleistungspflicht und der Schlussabrechnung über das Konto auf den Bund regelt.
3.3 Das Bundesamt für Flüchtlinge hat den Beschwerdeführer am 7. Februar 2000 aufgefordert, zur Zwischenabrechnung Stellung zu nehmen. Dabei wies es ihn darauf hin, dass es darum gehe, die für die Zeitspanne des Asylverfahrens (Bewilligung N) zurückzuerstattenden Fürsorgekosten von seinem Sicherheitskonto abzuziehen. Dem Beschwerdeführer wurde dargelegt, dass sich diese aus einem Pauschalbetrag von Fr. 4'800.-- pro Person zusammensetzten, soweit nicht mit entsprechenden Unterlagen (Lohnabrechnungen, Arbeitsvertrag usw.) nachgewiesen werde, dass tatsächlich weniger Kosten verursacht worden seien. Der Beschwerdeführer erklärte sich in der Folge am 6. April 2000 mit der vorgeschlagenen pauschalen Festsetzung einverstanden, worauf das Bundesamt die Fürsorgekosten dementsprechend auf Fr. 9'600.-- festlegte. Es bezeichnete seinen Entscheid dabei zwar als "Zwischenverfügung", in der Rechtsmittelbelehrung wies es jedoch ausdrücklich auf eine Beschwerdefrist von 30 Tagen hin. Aufgrund der gesamten Umstände musste dem Beschwerdeführer - entgegen seinen Einwendungen - klar sein, dass insofern definitiv abgerechnet werden sollte und es sich dabei nicht um eine blosse provisorische Feststellung ohne weitere rechtliche Konsequenzen handeln konnte, zumal ihm die Verfügung per Rückschein zugestellt wurde, was deren Bedeutung unterstrich. Es wäre in dieser Situation an ihm gewesen, sich rechtzeitig beraten zu lassen, wenn er nicht verstanden haben sollte, worum es ging. Sein Einwand, er sei durch die falsche Bezeichnung der Verfügung getäuscht worden, ist nicht nachvollziehbar, nachdem er die pauschale Festsetzung der Fürsorgekosten während fast zwei Jahren aus anderen Gründen nicht in Frage gestellt hat. Aus der Formulierung der Einladung, zur Schlussabrechnung Stellung zu nehmen, kann er ebenfalls nichts zu seinen Gunsten ableiten. Im entsprechenden Schreiben vom 22. Februar 2002 wurde ihm mitgeteilt, dass die allgemeinen Kosten des Asylverfahrens mit der Zwischenabrechnung vom 7. Februar 2000 auf Fr. 9'600.-- festgesetzt und am 19. März 2000 mit seinem Sicherheitskonto verrechnet worden seien, was sich auch aus dem Kontoauszug so ergab. Es konnte somit kein Zweifel darüber bestehen, dass die gewährte Gelegenheit zur Äusserung sich nurmehr auf allfällige weitere Kosten für die vorläufige Aufnahme bzw. auf die allenfalls noch nicht abgerechneten Ausgaben (Ausreise, Vollzug oder zahnmedizinische Behandlung) bezog. Dem Bundesamt kann auch insofern kein widersprüchliches Verhalten vorgeworfen werden. Soweit es früher - wie der Beschwerdeführer behauptet - selber davon ausgegangen sein sollte, die Zwischenabrechnung bilde eine blosse Zwischenverfügung, stützte sich die entsprechende Praxisänderung nach dem Gesagten auf überwiegende sachliche Gründe und war deshalb zulässig.
4.
Entgegen den Einwendungen des Beschwerdeführers bestand auch keine Veranlassung, den Entscheid über die für das Asylverfahren geschuldeten allgemeinen Fürsorgekosten vom 27. April 2000 in Wiedererwägung zu ziehen:
4.1 Eine Verwaltungsbehörde ist von Verfassungs wegen verpflichtet, auf einen rechtskräftigen Entscheid zurückzukommen und eine neue Prüfung vorzunehmen, wenn ein eigentlicher Revisionsgrund vorliegt, d.h. wenn der Gesuchsteller erhebliche Tatsachen oder Beweismittel anführt, die ihm im früheren Verfahren nicht bekannt waren oder die schon damals geltend zu machen für ihn rechtlich oder tatsächlich unmöglich war bzw. keine Veranlassung bestand (BGE 127 I 133 E. 6 S. 137, mit Hinweisen; Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Zürich 2002, Rz. 1825 u. 1833; vgl. zu Art. 66 VwVG auch: Kölz/Häner, a.a.O., Rz. 428 ff.). Zwar kann gestützt auf die vom Beschwerdeführer im Rahmen der Schlussabrechnung vorgelegten Unterlagen heute davon ausgegangen werden, dass er und seine Angehörigen tatsächlich geringere Fürsorgekosten als die ihm im Rahmen der Zwischenabrechnung pauschal in Rechnung gestellten verursacht haben. Er hätte diese Bestätigungen jedoch bereits im Zwischenabrechnungsverfahren, das der Klärung der Anwendbarkeit der Pauschalregelung in seinem Fall diente, bzw. spätestens in einem allfälligen Beschwerdeverfahren beibringen können und müssen; er konnte am ehesten abschätzen, ob und inwiefern die Regelvermutung seiner Situation entsprach, weshalb ihn diesbezüglich eine besondere Mitwirkungspflicht traf (vgl. BGE 124 II 361 E. 2b S. 365, mit Hinweis). Leidet eine Verfügung an einem Mangel, ist dieser in erster Linie im Rechtsmittelverfahren zu beseitigen. Einwendungen, die der Betroffene bei der ihm zumutbaren Sorgfalt bereits im ordentlichen Verfahren hätte erheben können, sind im Revisions- bzw. Wiedererwägungsverfahren regelmässig nicht mehr zu hören (vgl. BGE 111 Ib 209 E. 1 S. 210). Die zuständige Behörde darf es insbesondere ablehnen, auf den ursprünglichen Entscheid zurückzukommen, wenn ein rechtzeitiges Handeln - wie hier - aus angeblich mangelnder Rechtskenntnis unterblieb (vgl. BGE 111 Ib 209 E. 1 S. 211; Urteil 2A.324/2P.260/1997 vom 16. Januar 1998, E. 2c). Dem durch einen Entscheid Belasteten ist es zuzumuten, innert der Rechtsmittelfrist bei einem Rechtskundigen Rat zu suchen. Tut er dies nicht, verletzt er seine Sorgfalts- und Mitwirkungspflichten und besteht kein Anlass, einen rechtskräftigen Entscheid in Wiedererwägung zu ziehen, selbst wenn dieser mit der materiellen Wahrheit in Widerspruch steht, wie dies bei Pauschalabgeltungen im Übrigen bereits von ihrem Wesen her regelmässig der Fall ist. Revisions- und Wiedererwägungsgesuche dürfen nicht dazu dienen, rechtskräftige Entscheide immer wieder in Frage zu stellen, gesetzliche Vorschriften über die Rechtsmittelfristen zu umgehen oder die Folgen eigener Unsorgfalt im ordentlichen Verfahren nachträglich zu beseitigen (vgl. Art. 66 Abs. 3 VwVG; BGE 127 I 133 E. 6 S. 138, mit Hinweisen; 103 Ib 87 E. 3 S. 89 f.).
4.2 Was der Beschwerdeführer hiergegen einwendet, überzeugt nicht: Soweit er auf die in BGE 127 I 133 ff. getroffene Feststellung verweist, dass es eine in allen Prozessverfahren Geltung beanspruchende Verfahrensgarantie darstelle, "ein materiell und formell rechtskräftiges Urteil, das mit der materiellen Wahrheit nicht übereinstimmt, unter bestimmten Voraussetzungen korrigieren zu können", übersieht er, dass sich dieses Urteil auf ein Strafverfahren bezog und gerade die oben genannten, im Verwaltungsverfahren geltenden Prinzipien anwendbar erklärte (BGE 127 I 133 E. 6 S. 138). Es kann - trotz der Tatsache, dass die Zwischenabrechnung fälschlicherweise mit "Zwischenverfügung" überschrieben worden ist - auch nicht gesagt werden, er sei hierdurch von der rechtzeitigen Geltendmachung der geringeren Fürsorgekosten abgehalten worden; dieser Fehler war für die unterlassene Reaktion nicht kausal, sondern - wie er selber zugesteht - ausschliesslich seine ungenügende Rechtskenntnis. Die Verweigerung der Wiedererwägung kann deshalb weder als überspitzt formalistisch noch sonst wie missbräuchlich bezeichnet werden.
5.
Die Beschwerde ist somit abzuweisen, soweit darauf eingetreten wird. Dem Verfahrensausgang entsprechend wird der unterliegende Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153 und
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
2.1 Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung wird abgewiesen.
2.2 Die Gerichtsgebühr von Fr. 1'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer und dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 28. Januar 2003
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: