[AZA 0]
1P.801/1999
Ie COUR DE DROIT PUBLIC
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16 mars 2000
Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président,
Aeschlimann et Jacot-Guillarmod. Greffier: M. Zimmermann.
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Statuant sur le recours de droit public
formé par
A.T.________ et B.T.________, représentés par Me Bruno Mégevand, avocat à Genève,
contre
l'arrêt rendu le 9 novembre 1999 par le Tribunal administratif du canton de Genève dans la cause qui oppose les recourants au Conseil d'Etat du canton de Genève, représenté par le Département cantonal de l'aménagement, de l'équipement et du logement;
(plan d'affectation; plan de site; garantie de la propriété)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les faits suivants:
A.- La société simple formée par R.________ et K.________ est propriétaire de la parcelle n°1440 du Registre foncier de Pregny-Chambésy. Ce bien-fonds d'une surface de 10'719 m2 est classé dans la zone agricole au sens de l'art. 20 al. 1 de la loi genevoise d'application de la LAT, du 4 juin 1987 (LALAT). Il est bordé au Nord par la route communale de Pregny, où se trouve un belvédère donnant une vue dégagée sur le lac Léman et les Alpes. A l'Est, au Sud et à l'Ouest, la parcelle n°1440 est enclavée dans la zone à bâtir. Sur sa partie septentrionale, elle présente une forte pente s'adoucissant au fur et à mesure que l'on se dirige vers le Sud en direction du lac, au point que la partie de terrain jouxtant directement les parcelles n°1503, 1504, 1505 et 1506, immédiatement contiguës au Sud, est pratiquement plate.
Par acte des 23 octobre et 7 novembre 1991, les époux A.T.________ et B.T.________ ont acquis, pour moitié chacun, la parcelle n°1503. Sur ce bien-fonds d'une surface de 800 m2, classé dans la cinquième zone à bâtir destinée aux villas selon l'art. 19 al. 3 (LALAT), est érigée une maison d'habitation. La parcelle n°1503 est délimitée au Nord par la parcelle n°1440, à l'Est par la parcelle n°1632, à l'Ouest par la parcelle n°1504 et au Sud par le chemin des Cornillons. Elle bénéficiait d'une servitude d'usage de jardin, pour une surface d'environ 843 m2, à charge de la parcelle n°1440.
Par acte des 22 avril et 30 mai 1994, les époux T.________ ont acquis, pour moitié chacun, la parcelle n°1505. Sis à l'Ouest de la parcelle n°1504, ce bien-fonds d'une surface de 630 m2 est classé dans la cinquième zone à bâtir. Il bénéficiait d'une servitude à usage de jardin à charge de la parcelle n°1440, contiguë au Nord, pour une surface de 890 m2.
B.- En 1996, R.________ et K.________ ont élaboré le projet de diviser la parcelle n°1440 en cinq nouvelles parcelles, portant les n°1440A à 1440E. La parcelle n°1440A, d'une surface de 7373 m2, correspondait à la partie septentrionale de l'ancienne parcelle n°1440. Les parcelles n°1440B, 1440C, 1440D et 1440E formaient une bande de terrain, d'une surface totale de 3339 m2, située en bordure de la limite méridionale de la nouvelle parcelle n°1440A, le long de la limite septentrionale des parcelles n°1503 à 1506. Les parcelles n°1440B, 1440C, 1440D et 1440E recoupaient grosso modo les surfaces visées par les servitudes constituées en faveur des parcelles n°1503 et 1505.
Le 28 octobre 1996, la Commission foncière agricole du canton de Genève a approuvé la division de la parcelle n°1440 et déclaré que les parcelles n°1440B à 1440E n'étaient plus assujetties à la loi fédérale sur le droit foncier rural, du 4 octobre 1991 (LDFR; RS 211. 412.11).
Le 4 février 1997, le Conseil municipal de la commune de Pregny-Chambésy a demandé au Conseil d'Etat du canton de Genève d'adopter un plan de site au sens des art. 38ss de la loi genevoise sur la protection des monuments, de la nature et des sites, du 4 juin 1976 (LPMNS), englobant la totalité de la parcelle n°1440, afin d'en empêcher le déclassement futur et d'assurer son maintien en l'état.
En janvier 1998, le Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement du canton de Genève (ci-après: le Département cantonal) a élaboré un projet de plan de site (ci-après: le plan). Selon le règlement annexé (ci-après: le Règlement), le plan vise à sauvegarder le site "qui constitue l'un des rares belvédères de la rive droite bénéficiant d'un point de vue exceptionnel" (art. 1er du Règlement). Le périmètre du plan comprend toute la parcelle n°1440 (art. 2 du Règlement), dans ses limites initiales - y compris les parcelles n°1440B à 1440E délimitées par le projet de division de 1996. A l'exception d'aménagements d'intérêt général ou liés à la revalorisation du site, aucune construction ne peut être édifiée dans le périmètre du plan; le morcellement, la création de clôtures, de routes ou la modification du relief du terrain sont interdits (art. 3 du Règlement). Sous réserve de plantations agricoles de basses futaies (par exemple vignes, céréales, etc. ), d'éventuelles haies ou plantations nouvelles ne devront pas subdiviser le terrain ou nuire à son esthétique, et elles devront s'intégrer au site tout en ménageant les vues (art. 4 du Règlement).
Mis à l'enquête publique du 15 avril au 19 mai 1998, le projet a suscité l'opposition des époux T.________, qui se sont prévalus de leurs droits découlant des servitudes constituées en faveur de leurs fonds, ainsi que de la décision du 28 octobre 1996.
Par acte des 6 et 7 août et 14 septembre 1998, R.________ et K.________, d'une part, et les époux T.________, d'autre part, sont convenus de radier les servitudes d'usage de jardin grevant la parcelle n°1440 en faveur des parcelles n°1503 et 1505, de rectifier les surfaces de ces parcelles, de diviser, comme prévu en 1996, la parcelle n°1440 en cinq nouvelles parcelles portant désormais les n°1773 (1440A), 1440B, 1775 (1440C), 1440D et 1777 (1440E). Selon cet acte, les époux T.________ ont acquis les parcelles n°1440B, 1775, 1440D et 1777. Les parcelles n°1440B et 1440D ont été réunies aux parcelles n°1503 et 1505 pour former désormais les parcelles n°1774 et 1776.
Le 8 septembre 1998, le Conseil municipal de Pregny- Chambésy a émis un préavis favorable au projet de plan, auquel les époux T.________ se sont opposés en réitérant les arguments soulevés lors de l'enquête publique.
Le 10 février 1999, le Conseil d'Etat a adopté deux arrêtés, l'un approuvant le plan et le Règlement tels qu'élaborés par le Département cantonal, l'autre rejetant, dans la mesure où elle était recevable, l'opposition des époux
T.________.
Par arrêt du 9 novembre 1999, le Tribunal administratif du canton de Genève, après avoir procédé à une inspection locale, a rejeté le recours formé par les époux T.________ contre les arrêtés du 10 février 1999. Il a estimé, en bref, que l'intérêt public lié à la protection du site l'emportait sur l'intérêt privé des recourants et que la mesure critiquée n'était pas disproportionnée.
C.- Agissant par la voie du recours de droit public, A.T.________ et B.T.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 9 novembre 1999. Ils invoquent l'art. 22ter aCst. garantissant le droit de propriété. Ils requièrent une inspection locale.
Le Tribunal administratif se réfère à son arrêt. Le Département, se déterminant pour le Conseil d'Etat, a conclu au rejet du recours.
Considérant en droit :
1.- Le Tribunal administratif s'est rendu sur place et le dossier contient deux lots de photographies des lieux. L'inspection locale requise est ainsi superflue.
2.- a) La LPMNS protège les sites et paysages, espèces végétales et minéraux qui présentent un intérêt biologique, scientifique, historique, esthétique ou éducatif (art. 35 al. 1 LPMNS). Constituent notamment des sites, au sens de cette disposition, les paysages caractéristiques, tels que les rives, les coteaux et les points de vue (art. 35 al. 2 let. a LPMNS). Aux termes de l'art. 38 al. 2 LPMNS, les plans de site et les règlements annexés déterminent les mesures propres à assurer la sauvegarde ou l'amélioration des lieux, telles que le maintien de bâtiments existants, l'alignement aux abords des lisières de bois et forêts ou de cours d'eau, les angles de vue, l'arborisation (let. a); les plans de site déterminent en outre les conditions relatives aux constructions, installations et exploitations de toute nature - implantation, gabarit, volume, aspect, destination - (let. b); les cheminements ouverts au public ainsi que les voies d'accès à un site ou à un point de vue (let. c) et les réserves naturelles (let. d). Ainsi défini, le plan de site est un plan d'affectation au sens des art. 14ss LAT, contre lequel seule est ouverte la voie du recours de droit public, conformément à l'art. 34 al. 3 LAT (cf. l'arrêt non publié S. du 5 novembre 1993, reproduit in: SJ 1995 p. 85). Les recourants ont eu raison d'emprunter cette voie, malgré l'indication fausse du recours de droit administratif mentionnée dans le dispositif de l'arrêt attaqué.
b) Propriétaires des parcelles n°1440B, 1775, 1440D et 1777 détachées de la parcelle n°1440 dans ses limites initiales, les recourants ont qualité, au sens de l'art. 88 OJ, pour s'opposer au plan dans la mesure où celui-ci englobe ces biens-fonds dans son périmètre.
3.- a) La propriété est garantie (art. 16 al. 1 Cst. ; cf. l'art. 22ter al. 1 aCst. ). Les restrictions à ce droit ne sont admises que si elles reposent sur une base légale, sont justifiées par un intérêt public suffisant et respectent le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst. ; pour la jurisprudence relative à l'art. 22ter aCst. , cf. ATF 121 I 117 consid. 3b p. 120; 120 Ia 126 consid. 5a p. 142; 119 Ia 348 consid. 2a p. 353, et les arrêts cités).
b) En l'espèce, les recourants admettent que les art. 38ss LPMNS fournissent une base légale suffisante à la mesure qu'ils critiquent. Ils estiment en revanche que celle-ci ne répondrait pas à un intérêt public prépondérant et serait disproportionnée. Le Tribunal fédéral examine ces griefs avec une cognition pleine, mais il s'impose de la retenue dans l'examen de questions d'appréciation ou de circonstances locales, dont les autorités cantonales ont une meilleure connaissance que lui, notamment en matière de planification locale (ATF 119 Ia 88 consid. 5c/bb p. 96; 117 Ia 141 consid. 2a p. 143; 116 Ia 401 consid. 9a p. 414; arrêt S.,précité, consid. 2a).
c) L'intérêt public de sauvegarder le belvédère, visé à l'art. 35 al. 2 let. a LPMNS, est indéniable. Quant aux recourants, l'intérêt qu'ils opposent au plan n'est pas tant lié au maintien de l'affectation de la parcelle n°1440 qu'à la préservation de la possibilité d'utiliser les parcelles n°1440B, 1775, 1440D et 1777 d'une manière non conforme à leur affectation agricole, comme prolongements d'agrément de leurs terrains sis dans la zone à bâtir. La décision du 28 octobre 1996, dont ils se sont prévalus dans la procédure de mise à l'enquête et d'opposition, consacre cet état de fait, dont le classement de la parcelle n°1440 dans la zone agricole ne tient plus entièrement compte. L'avantage acquis par les recourants ne saurait l'emporter à la fois sur les règles ordinaires régissant la zone agricole et sur les normes spéciales du plan. Pour ce qui concerne la bande de terrain litigieuse - qui seule fonde la qualité pour agir des recourants (cf. consid. 2b ci-dessus) - celui-ci répond en outre à un intérêt prépondérant en tant qu'il interdit toute utilisation extensive de ces terrains qui pourrait porter atteinte au belvédère.
4.- a) Pour être proportionnée, la restriction aux droits constitutionnels doit être limitée à ce qui est nécessaire pour atteindre le but poursuivi, adéquate à ce but et supportable pour la personne visée par la mesure; cette règle n'est pas respectée s'il est possible d'atteindre le même résultat par un moyen moins incisif (ATF 124 I 40 consid. 3e p. 44/45, 107 consid. 4c/aa p. 115).
b) Le plan contesté vise uniquement à protéger la vue dont on jouit depuis le belvédère (art. 1er du Règlement). Il n'a pas pour but de sauvegarder le coteau en tant que tel (cf. art. 35 al. 2 let. a LPMNS).
Indépendamment du plan de site, la parcelle n°1440 dans ses limites initiales - y compris les parcelles n°1440B, 1775, 1440D et 1777 - demeure classée dans la zone agricole où ne sont autorisées, à teneur de l'art. 20 al. 1 LALAT, que les constructions et installations destinées durablement à l'activité agricole et aux personnes l'exerçant à titre principal (let. a) et respectant la nature et le paysage (let. b). Au regard de cette norme, on pourrait soutenir, avec les recourants, que les objectifs visés par le plan sont d'ores et déjà atteints, de sorte que l'adoption du plan pourrait sembler une mesure de protection superflue. En effet, à supposer que R.________ et K.________ veuillent implanter sur la parcelle n°1440 une construction justifiée par sa destination agricole, celle-ci pourrait de toute manière être empêchée en raison de l'atteinte au paysage qu'elle pourrait causer. Quant à l'édification de maisons d'habitation, elle nécessiterait un déclassement préalable de la parcelle n°1440 dans la zone à bâtir. Cela étant, les art. 3 et 4 du Règlement prévoient des restrictions au droit de propriété plus incisives que les règles applicables à la zone agricole et poursuivent un but spécifique (la protection du belvédère) qu'une simple mesure d'aménagement du territoire ne suffit pas à atteindre. Personne ne conteste, au demeurant, que les mesures prévues par le Règlement sont propres à atteindre le but recherché.
c) Selon l'arrêt attaqué, la protection adéquate du belvédère exigerait d'englober dans le périmètre du plan contesté toute la surface de la parcelle n°1440 dans ses limites initiales.
Cette appréciation ne peut être partagée pour ce qui concerne les parcelles n°1440B, 1775, 1440D et 1777, telles que délimitées par l'acte de division de 1998. En effet, ces terrains se trouvent nettement en contrebas de la route de Pregny, la différence d'altitude atteignant 25m pour une distance horizontale de 50m. La vue depuis le belvédère reste imprenable, indépendamment du fait que les parcelles n°1440B, 1775, 1440D et 1777 soient ou non comprises dans le périmètre du plan, ce que confirment les lots de photographies joints au dossier de la procédure cantonale, notamment celui produit par le Département cantonal. Ainsi, contrairement à ce qu'affirme celui-ci dans sa réponse du 10 février 2000, la topographie des lieux assure au promeneur contemplant le paysage depuis la route de Pregny un espace suffisant pour apprécier dans toute sa splendeur la vue sur le lac et les Alpes, sans qu'il soit de surcroît nécessaire de prolonger ce dégagement sur la partie inférieure de la parcelle n°1440.
Pour le surplus, il ne ressort pas de l'arrêt attaqué que les haies et jardin implantés sur les parcelles en question auraient pour effet d'enlaidir les lieux au point de gâcher, par contrecoup, la vue dont on jouit depuis le belvédère. Selon le procès-verbal du transport effectué le 26 mai 1999 par le Tribunal administratif les haies, formées d'arbustes, seraient basses. La suppression de ces plantations, exigée par les art. 3 et 4 du Règlement, constituerait aussi, sur le vu du dossier photographique et des constatationsfaiteslorsdel'inspectionlocaledu26mai1999, unemesureexcessiveauregarddesobjectifsrecherchésparleplan.
5.- Le recours doit être admis pour ces motifs et l'arrêt attaqué annulé. Il est statué sans frais (art. 156 al. 2 OJ). L'Etat de Genève versera aux recourants une indemnité de 4000 fr. pour leurs dépens.
Par ces motifs,
le Tribunal fédéral :
1. Admet le recours et annule l'arrêt attaqué.
2. Dit qu'il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
3. Met à la charge de l'Etat de Genève une indemnité de 4000 fr. en faveur des recourants, à titre de dépens.
4. Communique le présent arrêt en copie aux parties et au Tribunal administratif du canton de Genève.
__________
Lausanne, le 16 mars 2000
ZIR/col
Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président, Le Greffier,