Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_332/2021, 1C_333/2021, 1C_340/2021, 1C_341/2021, 1C_353/2021, 1C_356/2021
Urteil vom 2. August 2021
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichterin Jametti,
Bundesrichter Haag, Müller, Merz,
Gerichtsschreiber Bisaz.
Verfahrensbeteiligte
1C_332/2021
Irene Herzog-Feusi und 37 Mitbeteiligte,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Schwyz,
Bahnhofstrasse 9, 6430 Schwyz,
1C_333/2021
Die Unabhängigen Bern,
handelnd durch Peter Eberhart,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Bern,
Staatskanzlei, Postgasse 68, 3000 Bern 8
1C_340/2021
Jonathan Schwenter,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft,
Regierungsgebäude, Rathausstrasse 2, 4410 Liestal,
1C_341/2021
Manuel Albert,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Schwyz,
Bahnhofstrasse 9, 6430 Schwyz,
1C_353/2021
Stephan Stock,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Neumühlequai 10, 8001 Zürich,
1C_356/2021
Philipp Kruse,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Neumühlequai 10, 8001 Zürich,
Bundeskanzlei,
Bundeshaus West, 3003 Bern.
Gegenstand
Volksabstimmung vom 13. Juni 2021
betreffend Covid-19-Gesetz,
Beschwerden gegen die Präsidialverfügungen Nr. 4/2021
und Nr. 5/2021 des Landammanns des Kantons Schwyz
vom 28. Mai 2021, den Beschwerdeentscheid des
Regierungsrats des Kantons Bern vom 26. Mai 2021
(RRB Nr. 636/2021), den Beschluss des Regierungsrats
des Kantons Basel-Landschaft vom 28. Mai 2021
(RRB Nr. 2021-748) und die Verfügung der Präsidentin
des Regierungsrats des Kantons Zürich vom
28. Mai 2021 (RRB Nr. 578/2021).
Sachverhalt:
A.
Mit Beschluss vom 15. März 2021 setzte der Bundesrat den Termin für die Volksabstimmung unter anderem über das Bundesgesetz über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des Bundesrates zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Gesetz) fest (BBl 2021 639). Mit den Abstimmungsunterlagen erhielten die Stimmberechtigten die Erläuterungen des Bundesrates (sog. Abstimmungserläuterungen oder Bundesbüchlein), die auch auf der Internetseite der Bundeskanzlei aufgeschaltet sind ( https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/abstimmungen/20210613/covid-19-gesetz.html; zuletzt besucht am 14. Juli 2021). Die Gesetzesvorlage wurde in der Abstimmung vom 13. Juni 2021 gemäss dem von der Bundeskanzlei publizierten provisorischen amtlichen Ergebnis mit einer Mehrheit von insgesamt 1'936'313 Ja-Stimmen (60.21 %) zu 1'279'802 Nein-Stimmen (39.79 %) angenommen ( https://www.bk.admin.ch/ch/d/pore/va/20210613/can 643.html; zuletzt besucht am 14. Juli 2021).
B.
B.a. Mit Eingabe vom 21. Mai 2021 erhoben Irene Herzog-Feusi und 37 Mitbeteiligte beim Regierungsrat des Kantons Schwyz Abstimmungsbeschwerde gemäss Art. 77 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR; SR 161.1). Sie beantragten unter anderem, bestimmte Informationsmassnahmen zu ergreifen und allenfalls die auf den 13. Juni 2021 angesetzte eidgenössische Volksabstimmung über das Covid-19-Gesetz zu verschieben. Mit Präsidialverfügung Nr. 4/2021 vom 28. Mai 2021 trat der Landammann des Kantons Schwyz auf die Beschwerde nicht ein, da Sachverhalte mit kantonsübergreifenden Auswirkungen zu beurteilen seien. Diese Präsidialverfügung genehmigte der Regierungsrat des Kantons Schwyz am 8. Juni 2021.
B.b. Am 31. Mai 2021 reichten DU-Die Unabhängigen Bern neben 24 Privatpersonen beim Regierungsrat des Kantons Bern eine Abstimmungsbeschwerde gemäss Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR mit dem Antrag ein, die auf den 13. Juni 2021 angesetzte eidgenössische Volksabstimmung über das Covid-19-Gesetz zu verschieben oder das Resultat zu annullieren. Mit Beschwerdeentscheid vom 26. Mai 2021 trat die Regierung des Kantons Bern auf die Beschwerde nicht ein, da Sachverhalte mit kantonsübergreifenden Auswirkungen zu beurteilen seien.
B.c. Mit Eingabe vom 21. Mai 2021 erhob Jonathan Schwenter beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft eine Abstimmungsbeschwerde gemäss Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR mit dem Antrag, bestimmte Informationsmassnahmen zu ergreifen und allenfalls die auf den 13. Juni 2021 angesetzte eidgenössische Volksabstimmung über das Covid-19-Gesetz zu verschieben oder eventuell aufzuheben. Mit Beschluss vom 28. Mai 2021 trat der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft auf die Beschwerde nicht ein, da Sachverhalte mit kantonsübergreifenden Auswirkungen zu beurteilen seien.
B.d. Mit Eingabe vom 20. Mai 2021 erhob Manuel Albert beim Regierungsrat des Kantons Schwyz eine Abstimmungsbeschwerde gemäss Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR unter anderem mit dem Antrag, bestimmte Informationsmassnahmen zu ergreifen und allenfalls die auf den 13. Juni 2021 angesetzte eidgenössische Volksabstimmung über das Covid-19-Gesetz zu verschieben. Mit Präsidialverfügung Nr. 5/2021 vom 28. Mai 2021 trat der Landammann des Kantons Schwyz auf die Beschwerde nicht ein, da Sachverhalte mit kantonsübergreifenden Auswirkungen zu beurteilen seien. Diese Präsidialverfügung genehmigte der Regierungsrat des Kantons Schwyz am 8. Juni 2021.
B.e. Am 21. Mai 2021 reichte Stefan Stock beim Regierungsrat des Kantons Zürich sinngemäss eine Abstimmungsbeschwerde gemäss Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR ein, unter anderem mit dem Antrag, bestimmte Informationsmassnahmen im Hinblick auf die eidgenössische Volksabstimmung über das Covid-19-Gesetz zu ergreifen. Mit Verfügung vom 27. Mai 2021 trat die Präsidentin des Regierungsrats auf die Beschwerde nicht ein, da Sachverhalte mit kantonsübergreifenden Auswirkungen zu beurteilen seien.
B.f. Am 26. Mai 2021 reichte Philipp Kruse beim Regierungsrat des Kantons Zürich eine Abstimmungsbeschwerde gemäss Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR ein, unter anderem mit dem Antrag, bestimmte Informationsmassnahmen zu ergreifen und allenfalls die auf den 13. Juni 2021 angesetzte eidgenössische Volksabstimmung über das Covid-19-Gesetz zu verschieben oder allenfalls aufzuheben. Mit Verfügung vom 27. Mai 2021 trat die Präsidentin des Regierungsrats auf die Beschwerde nicht ein, da Sachverhalte mit kantonsübergreifenden Auswirkungen zu beurteilen seien.
C.
Beim Bundesgericht sind folgende Beschwerden eingegangen: Mit Eingaben vom 31. Mai 2021, vom 4. und vom 16. Juni 2021 eine Beschwerde von Irene Herzog-Feusi und 37 Mitbeteiligten gegen die Präsidialverfügung Nr. 4/2021 vom 28. Mai 2021 des Landammanns des Kantons Schwyz (Verfahren 1C_332/2021); mit Eingabe vom 31. Mai 2021 eine Beschwerde von DU-Die Unabhängigen Bern gegen den Beschwerdeentscheid vom 26. Mai 2021 des Regierungsrats des Kantons Bern (Verfahren 1C_333/2021); mit Eingabe vom 2. Juni 2021 eine Beschwerde von Jonathan Schwenter gegen den Beschluss vom 28. Mai 2021 des Regierungsrats des Kantons Basel-Landschaft (Verfahren 1C_340/2021); mit Eingabe vom 2. Juni 2021 eine Beschwerde von Manuel Albert gegen die Präsidialverfügung Nr. 5/2021 vom 28. Mai 2021 des Landammanns des Kantons Schwyz (Verfahren 1C_341/2021); mit Eingabe vom 3. Juni 2021 eine Beschwerde von Stefan Stock (Verfahren 1C_353/2021) und mit Eingabe vom 7. Juni 2021 eine Beschwerde von Philipp Kruse (1C_356/2021) je gegen die Verfügung vom 27. Mai 2021 der Präsidentin des Regierungsrats des Kantons Zürich.
Die Beschwerden richten sich gegen die eidgenössische Volksabstimmung vom 13. Juli 2021 über das Covid-19-Gesetz. Einzelne Beschwerdeführer beantragen zumindest sinngemäss die Aufhebung dieses Urnengangs. Sie rügen insbesondere eine Verletzung von Art. 34 Abs. 2 BV sowie weiterer Verfassungsnormen.
D.
Die Bundeskanzlei beantragt, auf die Beschwerden nicht einzutreten. Sowohl die Vorinstanzen als auch die Beschwerdeführer halten im Rahmen der Vernehmlassung an ihrer jeweiligen Rechtsauffassung fest, soweit sie sich äussern.
Erwägungen:
1.
Die Beschwerden betreffen die gleiche Volksabstimmung und werfen inhaltlich weitgehend die gleichen Rechtsfragen auf. Es rechtfertigt sich, die Verfahren 1C_332/2021, 1C_333/2021, 1C_340/2021, 1C_341/2021, 1C_353/2021 und 1C_356/2021 zu vereinigen (vgl. Art. 71 BGG i.V.m. Art. 24 des Bundesgesetzes über den Bundeszivilprozess vom 4. Dezember 1947 [BZP; SR 273]).
2.
2.1. Mit den angefochtenen Beschlüssen sind die Vorinstanzen auf die von den Beschwerdeführern eingereichten Beschwerden im Sinne von Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR wegen Unregelmässigkeiten im Vorfeld einer eidgenössischen Volksabstimmung nicht eingetreten. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde wegen Verletzung politischer Rechte an das Bundesgericht offen (vgl. Art. 80 Abs. 1 BPR i.V.m. Art. 82 lit. c sowie
2.2. Die Beschwerdeführer haben durchwegs kantonsübergreifende Sachverhalte beanstandet, weswegen der jeweilige Regierungsrat einen formellen Nichteintretensentscheid zu fällen hatte. Soweit die Sachurteilsvoraussetzungen im vorinstanzlichen Verfahren im Übrigen erfüllt waren, kann ein Beschwerdeführer dem Bundesgericht insoweit auch Fragen unterbreiten, welche der Regierungsrat mangels Zuständigkeit nicht behandeln konnte, sofern sie auf kantonaler Ebene bereits aufgeworfen wurden (vgl. BGE 137 II 177 E. 1.2.3 und 1.3 S. 180 f.; Urteil des Bundesgerichts 1C_713/2020 vom 23. März 2020 E. 2.2, nicht publ. in: BGE 147 I 194; je mit Hinweisen).
2.3. Die Stimmberechtigung und damit die Beschwerdelegitimation der verschiedenen Beschwerdeführer wurde von der jeweiligen Vorinstanz nicht in allen Fällen geprüft. Da, wie im Folgenden auszuführen ist, auf die Beschwerden aus anderen Gründen nicht einzutreten ist, muss diese Frage nicht weiter vertieft werden. Entsprechendes gilt für die Frage, ob alle Abstimmungsbeschwerden bei der jeweiligen Vorinstanz rechtzeitig erhoben wurden.
2.4. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (
3.
Vorweg nicht einzutreten ist auf die Beschwerde, soweit die Beschwerdeführer im Verfahren 1C_332/2021 vorbringen, es gebe "Hinweise auf organisierten Abstimmungsbetrug" und beantragen, es sei sicherzustellen, dass insbesondere jegliches Vorab-Öffnen der Abstimmungscouverts vollständig unterbunden werde und dass Abstimmungsmanipulation bei der brieflichen Abstimmung nachweislich ausgeschlossen werden könne. Die angesprochenen Handlungen, die sich erst nach dem angefochtenen Nichteintretensentscheid ereignet haben sollen, waren nicht Gegenstand der Beschwerde vom 21. Mai 2021 an den Regierungsrat des Kantons Schwyz. Sie werden vom Beschwerdeführer erstmals vor Bundesgericht aufgeworfen, was nicht zulässig ist, zumal der Instanzenzug gemäss Art. 88 Abs. 1 lit. b BGG i.V.m. Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR zwingend einzuhalten ist (vgl. BGE 137 II 177 E. 1.2.3 und 1.3 S. 180 f.). Daran ändert auch der Umstand nichts, dass bei Beschwerden wegen Mängeln im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen angesichts der üblicherweise geltenden kurzen Rechtsmittelfristen unter Umständen reduzierte Anforderungen an die Beschwerdebegründung gestellt werden (vgl. BGE 121 I 1 E. 3b S. 6 und E. 4a/dd S. 8; Urteil des Bundesgerichts 1C_216/2018 vom 10. Dezember 2018 E. 2, nicht publ. in: BGE 145 I 175, mit Hinweisen).
4.
4.1. Die Beschwerdeführer rügen sinngemäss eine Verletzung von Art. 34 Abs. 2 BV. Diese sei durch Mängel der behördlichen Information sowie verschiedene Unregelmässigkeiten im Vorfeld der Volksabstimmung eingetreten. Im Zentrum der Beanstandungen stehen insbesondere die Abstimmungserläuterungen des Bundesrats sowie Aussagen und Handlungen des Bundesrats bzw. seiner Mitglieder im Vorfeld der angefochtenen Abstimmung. Die gerügten Unregelmässigkeiten seien als Ganzes geeignet, den Willen der Stimmberechtigten zu verfälschen.
4.2. Gemäss Art. 189 Abs. 4 BV können Akte der Bundesversammlung und des Bundesrats beim Bundesgericht nicht angefochten werden, ausser das Gesetz sieht dies vor. Dies gilt auch bei Beschwerden wegen Verletzung der politischen Rechte (BGE 138 I 61 E. 7.1 S. 85). Nicht direkt anfechtbar sind damit auch die bundesrätlichen Abstimmungserläuterungen (BGE 147 I 194 E. 4.1 S. 199; 145 I 207 E. 1.5 S. 213; 145 I 1 E. 5.1.1 S. 7; 138 I 61 E. 7.2 S. 85; 137 II 177 E. 1.2 S. 179). Eine gesetzliche Ausnahme im Sinne der genannten Verfassungsbestimmung nennen die Beschwerdeführer nicht, und es ist auch keine solche erkennbar.
4.3. Insoweit ist auf die Beschwerden nicht einzutreten.
5.
5.1. Die Beschwerdeführer machen weiter sinngemäss geltend, die Informationslage habe keine Art. 34 Abs. 2 BV genügende Meinungsbildung ermöglicht.
5.2. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann lediglich im Ausnahmefall eines nachträglichen, wiedererwägungsweisen Rechtsschutzes auch die Informationslage im Vorfeld einer Volksabstimmung in allgemeiner Weise zum Gegenstand des Verfahrens gemacht werden. Im Rahmen von Abstimmungsbeschwerden nach Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR wie den vorliegenden trifft dies hingegen nicht zu (BGE 147 I 194 E. 4.1). Soweit die Beschwerdeführer eine mangelhafte Informationslage im Vorfeld der Volksabstimmung bzw. am Abstimmungssonntag rügen, ist auf die Beschwerden daher ebenfalls nicht einzutreten.
6.
Der Beschwerdeführer im Verfahren 1C_353/2021 macht geltend, dass auf der Internetseite der Bundeskanzlei (richtig: des Eidgenössischen Departements des Innern) zum Covid-19-Gesetz in der Rubrik "Häufige Fragen und Antworten" Falschaussagen zum Covid-Zertifikat gemacht würden. Diese Rüge bleibt jedoch unsubstanziiert (vgl. E. 2.4). Insbesondere fehlt jeder Hinweis darauf, inwiefern die angeblichen Fehlinformationen als Unregelmässigkeiten bei der Volksabstimmung über das Covid-19-Gesetz in seiner ursprünglichen Fassung vom 25. September 2020 anzusehen sind, wo dieser Grunderlass noch gar kein Covid-Zertifikat vorsah. Auch insoweit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
7.
Die übrigen Vorbringen sind entweder nicht genügend substanziiert (vgl. E. 2.4) oder sie gehen über den Streitgegenstand hinaus und es ist nicht ersichtlich, wie sie im Rahmen einer Abstimmungsbeschwerde gemäss Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR zulässig sein sollten. Auch insoweit ist auf die Beschwerden nicht einzutreten.
8.
Nach dem Ausgeführten ist auf die Beschwerden nicht einzutreten. Mit dem vorliegenden, das bundesgerichtliche Verfahren abschliessenden Entscheid werden die vereinzelt gestellten Verfahrensanträge gegenstandslos.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Gerichtskosten den Beschwerdeführern pro Verfahren zu gleichen Teilen auferlegt (vgl.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verfahren 1C_332/2021, 1C_333/2021, 1C_340/2021, 1C_341/2021, 1C_353/2021 und 1C_356/2021 werden vereinigt.
2.
Auf die Beschwerden wird nicht eingetreten.
3.
Die Gerichtskosten von insgesamt Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführern pro Verfahren zu gleichen Teilen, ausmachend je Fr. 500.--, auferlegt.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Bundeskanzlei, dem Regierungsrat des Kantons Schwyz, dem Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft, dem Regierungsrat des Kantons Bern und dem Regierungsrat des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 2. August 2021
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Der Gerichtsschreiber: Bisaz