Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

1C_267/2020

Urteil vom 22. Februar 2021

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung

Bundesrichter Kneubühler, Präsident

Bundesrichter Chaix, Müller,

Gerichtsschreiberin Hänni.

Verfahrensbeteiligte

Kanton Zürich,

vertreten durch das Kantonale Sozialamt,

Schaffhauserstrasse 78, Postfach, 8090 Zürich,

Beschwerdeführer,

gegen

A.________,

Beschwerdegegner.

Gegenstand

Informationszugang,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts

des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer,

vom 6. Februar 2020 (VB.2019.00732).

Sachverhalt:

Mit Schreiben vom 5. und 18. Februar 2019 ersuchte A.________ das Kantonale Sozialamt des Kantons Zürich um Einsicht in folgende Dokumente:

1. Die aktuellen Rahmenverträge bzgl. Dienstleistungen im Asylbereich der Sicherheitsdirektion mit der Asylorganisation Zürich (AOZ) gemäss dem Zuschlag vom 29. 11. 2018, publiziert auf simap.ch:

a) Leistungsverträge Durchgangszentren, Rückkehrzentren, und MNA-Strukturen; Los Nr. 1 über CHF 28'257'925.

b) Leistungsverträge Durchgangszentren, Rückkehrzentren, und MNA-Strukturen; Los Nr. 3 über CHF 54'997'250.

c) Die entsprechenden Einzelverträge der Sicherheitsdirektion mit der AOZ.

2. Den aktuellen Rahmenvertrag bzgl. Dienstleistungen im Asylbereich der Sicherheitsdirektion mit der ORS Service AG (ORS) gemäss dem Zuschlag vom 29. 11. 2018, publiziert auf simap.ch:

a) Betrieb von Rückkehrzentren und eines Durchgangszentrums (Personen in der Nothilfe und im offenen Asylverfahren); Los-Nr. 2 über CHF 33'602'544.48.

b) Die entsprechenden Einzelverträge der Sicherheitsdirektion mit der ORS.

3. Die letztgültigen (jetzt auslaufenden) Rahmenverträge der Sicherheitsdirektion mit der AOZ sowie die entsprechenden Einzelverträge.

4. Die letztgültigen (jetzt auslaufenden) Rahmenverträge der Sicherheitsdirektion mit der ORS sowie die entsprechenden Einzelverträge.

Das Kantonale Sozialamt wies das Gesuch mit Verfügung vom 24. April 2019 ab.

Einen dagegen von A.________ erhobenen Rekurs hiess die Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion mit Verfügung vom 10. Oktober 2019 teilweise gut und hob die Kostenauflage an den Rekurrenten auf. Im Übrigen wies sie den Rekurs ab.

Gegen diese Verfügung erhob A.________ am 5. November 2019 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Dieses hiess die Beschwerde mit Urteil vom 6. Februar 2020 teilweise gut: In die Verträge der Sicherheitsdirektion mit der ORS gewährte es A.________ aufgrund eines fehlenden Geheimhaltungswillens der ORS umfassend Einsicht. Dahingegen hielt es fest, der AOZ sei die Möglichkeit zu geben, sich zu allfälligen Geschäftsgeheimnissen in den Verträgen zu äussern. Je nach Stellungnahme sei sodann zu entscheiden, in welche Vertragsbestandteile Einsicht zu gewähren ist. Das Verwaltungsgericht wies die Sache im Sinne der Erwägungen an das Kantonale Sozialamt zurück.

Mit Eingabe vom 19. Mai 2020 erhob der Kanton Zürich, vertreten durch das Kantonale Sozialamt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Er beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 6. Februar 2020 sei aufzuheben und der Zugang zu den Verträgen mit der ORS sei zu verweigern. Eventualiter sei die Sache zur neuen Entscheidung an das Kantonale Sozialamt Zürich zurückzuweisen. Er stellte ausserdem ein Gesuch um aufschiebende Wirkung.

Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten; eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen. Der Beschwerdegegner beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne.

Mit Verfügung vom 1. Juli 2020 erteilte der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der Beschwerde die aufschiebende Wirkung.

Erwägungen:

1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid betreffend Informationszugang und somit ein Entscheid in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG); ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor.

1.2.

1.2.1. Gemäss Art. 90 BGG ist die Beschwerde gegen Endentscheide zulässig. Überdies ist sie zulässig gegen Entscheide, die nur einen Teil der gestellten Begehren behandeln, wenn diese Begehren unabhängig von den anderen beurteilt werden können (Art. 91 lit. a BGG).

1.2.2. Vorliegend hat das Verwaltungsgericht Zürich zum einen entschieden, die Sache sei betreffend die Verträge mit der AOZ an den Beschwerdeführer zur Einholung einer Stellungnahme der AOZ zurückzuweisen. Zum anderen gewährte das Verwaltungsgericht Zürich dem Beschwerdegegner umfassende Einsicht in die Verträge mit der ORS. Diesbezüglich schliesst sein Urteil das Verfahren ab. Es handelt sich dabei um einen Teilentscheid. Die Frage des Informationszugangs zu den Verträgen mit der ORS kann ausserdem unabhängig von der Frage des Informationszugangs zu den Verträgen mit der AOZ beurteilt werden (vgl. auch das zur Publikation bestimmte Urteil 1C_643/2019 vom 21. August 2020 E. 1.2).

Die vorliegende Beschwerde richtet sich einzig gegen die Einsichtsgewährung hinsichtlich der Verträge mit der ORS. Sie ist somit zulässig.

1.3. Weiter ist die Legitimation des Beschwerdeführers zu prüfen.

1.3.1. Nach Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Diese Regelung ist in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnitten, doch kann sich auch das Gemeinwesen darauf stützen, falls es durch einen angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie Privatpersonen oder aber in spezifischer, schutzwürdiger Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen wird, namentlich wenn einem Entscheid präjudizielle Bedeutung für die öffentliche Aufgabenerfüllung zukommt. Die Beschwerdebefugnis zur Durchsetzung hoheitlicher Anliegen setzt eine erhebliche Betroffenheit in wichtigen öffentlichen Interessen voraus. Das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung begründet keine Beschwerdebefugnis im Sinne dieser Regelung (vgl. BGE 141 II 161 E. 2.1 S. 164 mit Hinweisen).

Gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel von Art. 89 Abs. 1 BGG sind Gemeinwesen nur restriktiv zur Beschwerdeführung zuzulassen. Insbesondere ist die im Rechtsmittelverfahren unterlegene Vorinstanz nicht berechtigt, gegen den sie desavouierenden Entscheid an das Bundesgericht zu gelangen. Besondere Zurückhaltung ist geboten, wenn sich Organe desselben Gemeinwesens gegenüberstehen, namentlich die kantonalen Exekutivbehörden und das kantonale Verwaltungsgericht, da Streitigkeiten zwischen dieser und jener grundsätzlich nicht vom Bundesgericht entschieden werden sollen, erst recht dann nicht, wenn es um die Auslegung und Anwendung von kantonalem Recht geht (vgl. BGE 141 II 161 E. 2.1 f. S. 164 mit Hinweisen).

1.3.2. Vorliegend wehrt sich der Kanton Zürich gegen ein Urteil seines eigenen Verwaltungsgerichts. Er führt zunächst aus, die korrekte Handhabung des Öffentlichkeitsprinzips stelle ein wichtiges Interesse dar und verweist auf das Urteil 1C_780/2013 vom 4. März 2014.

Im zitierten Urteil hatte das Bundesgericht festgehalten, die Umsetzung des in Art. 17 der Zürcher Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV/ZH) verankerten Öffentlichkeitsprinzips im Bereich der Spitalaufsicht betreffe wichtige öffentliche Interessen der hoheitlichen Staatstätigkeit. Dies trifft auch vorliegend zu: die Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips im Bereich des Vollzugs des Asylrechts im Kanton Zürich betrifft wichtige öffentliche Interessen der hoheitlichen Staatstätigkeit.

1.3.3. Bezüglich der erheblichen Betroffenheit macht der Beschwerdeführer sodann geltend, er würde die für das Submissionsverfahren wesentlichen Grundsätze der Vertraulichkeit und der Gleichbehandlung missachten, wenn er die Verträge mit der ORS offenlegen müsste. Die Vertraulichkeit des Beschaffungsprozesses diene der Aufrechterhaltung einer guten Verhandlungsposition der Vergabestelle in künftigen Verhandlungen. Wenn die Verträge bekannt würden, hätte dies zur Folge, dass jedes Entgegenkommen des Gemeinwesens in einem konkreten Fall verstetigt würde; dies widerspreche dem Zweck des Vergaberechts, das wirtschaftlich günstigste Angebot zu erzielen.

Die gleichen Argumente bringt der Beschwerdeführer vor, um seine Anträge in der Sache zu begründen. Die Frage, ob der Beschwerdeführer im Falle der Veröffentlichung der Verträge erheblich betroffen wäre, ist vor Bundesgericht somit in doppelter Hinsicht von Bedeutung, nämlich sowohl für die Eintretensvoraussetzungen wie auch für die materielle Beurteilung. In Anwendung der bundesgerichtlichen Praxis zu doppelrelevanten Tatsachen muss der Beschwerdeführer somit im Rahmen der Prüfung des Eintretens auf die Beschwerde nur in vertretbarer Weise darlegen, dass er durch die Bekanntgabe der Informationen erheblich betroffen wäre (BGE 141 III 426 E. 1.2.3.1 mit Hinweisen).

Vorliegend hat der Beschwerdeführer detailliert und in vertretbarer Weise dargelegt, inwiefern er bei seiner Aufgabenerfüllung erheblich betroffen wäre, wenn er die Verträge mit der ORS offenlegen müsste. Tatsächlich ist es auf den ersten Blick nicht ausgeschlossen, dass seine Verhandlungsposition in zukünftigen Submissionsverfahren im Bereich des Vollzugs des Asylrechts geschwächt würde. Ob dies tatsächlich der Fall ist und ob diese allfällige Schwächung der Verhandlungsposition vor dem Hintergrund des Öffentlichkeitsprinzips in Kauf zu nehmen ist, bleibt dem Entscheid in der Sache vorbehalten.

Dem hier angefochtenen Einzelentscheid kommt ausserdem eine erhöhte Tragweite zu, da er eine präjudizielle Bedeutung für den Zugang zu Verträgen in verschiedensten Staatsbereichen haben könnte, die das Gemeinwesen im Nachgang eines Submissionsverfahren mit Privatpersonen abgeschlossen hat. Eine allfällige Schwächung der Verhandlungsposition des Gemeinwesens könnte somit nicht nur die Funktionsfähigkeit der Sicherheitsdirektion, sondern auch anderer kantonaler Direktionen beeinträchtigen.

1.4. Schliesslich ist noch zu prüfen, ob sich der Beschwerdeführer im vorliegenden Verfahren durch das Kantonale Sozialamt vertreten lassen darf.

1.4.1. Wenn ein Kanton als Gemeinwesen gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG als Rechtsmittelkläger handeln will, obliegt seine prozessuale Vertretung in der Regel dem Regierungsrat als oberster Exekutivbehörde, welche den Kanton von Verfassung wegen nach aussen vertritt (BGE 135 II 12 E. 1.2.3 S. 16; 134 II 45 E. 2.2.3 S. 48). Will eine nachgeordnete Behörde namens des Kantons Beschwerde führen, hat sie ihre Vertretungsbefugnis explizit darzutun (BGE 135 II 12 E. 1.2.3 S. 16; 134 II 45 E. 2.2.3 S. 48), sei es durch einen entsprechenden speziellen Ermächtigungsbeschluss der Kantonsregierung oder durch Angabe der sie zur Prozessführung namens des Kantons berechtigenden kantonalen Vorschriften.

1.4.2. Der Beschwerdeführer hat dazu ausgeführt, zum einen bestimme § 38 Abs. 1 des Gesetzes des Kantons Zürich über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 (LS 172.1), dass der Regierungsrat den Direktionen Zuständigkeitsbereiche und Aufgaben zuweise. Zum anderen könne gemäss § 58 Abs. 2 des Gesetzes des Kantons Zürich über Controlling und Rechnungslegung (LS 611) der Regierungsrat seine Kompetenzen an die Direktionen und nachgeordneten Verwaltungseinheiten delegieren. Sodann würden nach § 47 Abs. 2 der Finanzcontrollingverordnung des Kantons Zürich (LS 611.2) die Direktionen selbständig über das Führen von Prozessen bis zu einem Streitwert von 1 Million Franken entscheiden. Gestützt auf diese Bestimmung habe der Vorsteher der Sicherheitsdirektion am 7. Mai 2020 verfügt, das Kantonale Sozialamt werde zum vorliegenden Verfahren und die Amtschefin des Kantonalen Sozialamts zur Unterzeichnung ermächtigt. Der Beschwerdeführer hat somit substanziiert dargelegt, dass er sich im vorliegenden Verfahren durch die ihm unterstellte Sicherheitsdirektion vertreten lassen darf.

1.5. Auf die fristgerecht eingereichte Beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten.

Die Anwendung kantonalen Rechts wird vom Bundesgericht abgesehen von den Fällen von Art. 95 lit. c und d BGG als solche nicht überprüft. Möglich ist nur die Rüge, die Anwendung kantonalen Rechts widerspreche dem Bundes-, Völker- oder interkantonalen Recht (Art. 95 lit. a, b und e BGG). Dies ist der Fall, wenn das angewendete kantonale Recht als solches dem übergeordneten Recht widerspricht, aber auch dann, wenn das an sich rechtskonforme kantonale Recht auf eine willkürliche Weise angewendet worden ist, weil dadurch Art. 9 BV verletzt ist (BGE 142 II 369 E. 2.1 S. 372).

Die Anwendung des interkantonalen Rechts prüft das Bundesgericht frei (Art. 95 lit. e BGG).

Das Bundesgericht wendet das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht prüft es aber nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG).

De r Beschwerdeführer macht zunächst geltend, die Vorinstanz habe seinen Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verletzt, indem sie nicht auf die von ihm geltend gemachten öffentlichen Interessen eingegangen sei und keine Interessenabwägung vorgenommen habe.

Die Erwägung im vorinstanzlichen Urteil hinsichtlich der möglichen öffentlichen Interessen, die einem Informationszugang entgegenstehen könnten, ist zwar knapp ausgefallen. Die Vorinstanz hat sich jedoch dazu geäussert und kam zum Schluss, dass keine öffentlichen Interessen an der Geheimhaltung vorliegen würden. Bei dieser Ausgangslage leuchtet es ein, dass sie keine Interessenabwägung vorgenommen hat. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs kann somit nicht festgestellt werden, zumal der Beschwerdeführer das Urteil auch ohne Weiteres und in voller Kenntnis der Sache an das Bundesgericht weiterziehen konnte (vgl. BGE 143 III 65 E. 5.2 S. 70 f. mit Hinweisen).

In der Sache wird jedoch zu prüfen sein, ob die fehlende Interessenabwägung willkürlich ist (vgl. unten E. 8.4).

In der Sache hat die Vorinstanz zusammengefasst erwogen, die submissionsrechtlich vorgeschriebene Vertraulichkeit gelte unter Vorbehalt spezieller Ausnahmegründe nur während des Vergabeverfahrens. Für die Einsicht in die nach dem Zuschlag abgeschlossenen Verträge seien daher nur die Bestimmungen über die Information und den Datenschutz einschlägig. Aus dem Vertraulichkeitsprinzip könne nach Abschluss des Vergabeverfahrens somit keine Geheimhaltung mehr abgeleitet werden.

Allerdings sehe auch das Gesetz des Kantons Zürich über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG/ZH; LS 170.4) in dessen § 23 Abs. 3 Bestimmungen zum Schutz des Geschäftsgeheimnisses vor. Es sei Sache von derjenigen Person, welche ein Geschäftsgeheimnis geltend mache, substanziiert darzulegen, weshalb es sich bei der jeweiligen Information um ein solches handle. Das Sozialamt des Kantons Zürich wie auch die AOZ hätten jedoch nur pauschal und nicht genügend substanziiert Geschäftsgeheimnisse vorgebracht. In Bezug auf die Verträge mit der ORS fehle es im Übrigen am Geheimhaltungswillen, da sich die ORS nicht gegen die Offenlegung wehre. Die der Vorinstanz nicht eingereichten Verträge enthielten mit Sicherheit auch Angaben, welche bereits öffentlich publiziert worden seien und die daher auch nicht mehr geheim seien. Da das Sozialamt des Kantons Zürich es unterlassen habe, die Verträge darauf zu prüfen, ob sie ein Geschäftsgeheimnis enthielten, sei dies nachzuholen, wobei der AOZ nochmals Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben werden solle.

Das Argument des Sozialamts, wonach auch ein öffentliches Interesse an der Einhaltung des Geschäftsgeheimnisses bestehe, da aufgrund der wenigen Leistungsanbieterinnen ansonsten die Aufgabenerfüllung an sich gefährdet sein könnte, vermöge nicht zu überzeugen.

Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, das Urteil verletze das kantonale verfassungsmässige Recht auf Informationszugang (Art. 17 KV/ZH), interkantonales Recht (Art. 11 lit. a, b und g der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März 2001 [IVöB; Text veröffentlicht z.B. im Gesetz vom 15. September 2003 des Kantons Zürich über den Beitritt zur revidierten Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März 2001, LS 720.1]) und das Willkürverbot (Art. 9 BV). Die drei Rügen werden im Folgenden geprüft.

Der Beschwerdeführer macht zunächst eine Verletzung von Art. 17 KV/ZH geltend.

6.1. Gemäss Art. 17 KV/ZH hat jede Person das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Es stellt sich vorab die Frage, ob der Beschwerdeführer sich überhaupt auf Art. 17 KV/ZH berufen kann.

6.2. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind verfassungsmässige Rechte Verfassungsbestimmungen, die den Bürgerinnen und Bürgern einen Schutzbereich gegen staatliche Eingriffe sichern sollen oder welche, obwohl vorwiegend im öffentlichen Interesse erlassen, daneben auch noch individuelle Interessen schützen. Das Rechtsschutzbedürfnis und die Justiziabilität sind bei der Bestimmung von verfassungsmässigen Rechten von vorrangiger Bedeutung (BGE 137 I 77 E. 1.3.1 S. 79; 136 I 241 E. 2.2 S. 248; 131 I 366 E. 2.2 S. 367 f.; je mit Hinweisen).

Diese Umschreibung trifft auf die Bestimmung von Art. 17 KV/ZH zu. Diese schützt individuelle Interessen und gewährt den Bürgerinnen und Bürgern das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten. Es handelt sich also durchaus um ein kantonales verfassungsmässiges Recht (vgl. auch Urteil 1C_284/2010 vom 29. Oktober 2010 E. 3.2.1).

6.3. Der Beschwerdeführer ist jedoch ein Gemeinwesen, das sich als Inhaber der hoheitlichen Gewalt grundsätzlich nicht auf verfassungsmässige Rechte berufen kann (BGE 142 II 259 E. 4.2 S. 262; 132 I 140 E. 1.3.1 S. 143; 129 I 313 E. 4.1 S. 318; 125 I 173 E. 1b S. 175). Die Ausnahmetatbestände für Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften (vgl. BGE 144 II 77 E. 5.5 S. 86; 142 II 259 E. 4.2 S. 262 je mit Hinweisen) sind zudem vorliegend offensichtlich nicht erfüllt; der Beschwerdeführer behauptet dies auch nicht. Er führt jedoch aus, es spiele keine Rolle, ob das Gemeinwesen oder eine natürliche Person die Verletzung von Art. 17 KV/ZH rüge, da das Bundesgericht die Anwendung von kantonalen verfassungsmässigen Rechten frei prüfe. Die Frage der Kognition des Bundesgerichts stellt sich jedoch erst, wenn feststeht, dass ein zulässiger Beschwerdegrund vorliegt. Dies ist nicht der Fall; die freie Prüfung der kantonalen verfassungsmässigen Rechte durch das Bundesgericht ändert also nichts daran, dass auf diese Rüge nicht einzutreten ist.

Der Beschwerdeführer macht weiter eine Verletzung der IVöB geltend. Das Bundesgericht prüft die Verletzung von interkantonalem Recht frei, sofern die Rüge in der Beschwerde ausreichend begründet wird (Art. 95 lit. e und Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. oben E. 2).

7.1. Gemäss Art. 11 IVöB halten die Vergabestellen bei der Vergabe von Aufträgen verschiedene Grundsätze ein, unter anderem jene der Nichtdiskriminierung und Gleichbehandlung der Anbieterinnen und Anbieter (lit. a), des wirksamen Wettbewerbs (lit. b) und der Vertraulichkeit von Informationen (lit. g).

Nach dem Wortlaut dieser Bestimmung sind die Grundsätze "bei der Vergabe von Aufträgen" zu beachten, nicht jedoch nach Abschluss des Verfahrens (vgl. dazu für den Grundsatz der Vertraulichkeit das Urteil 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 3.2). Deren Geltung über das Submissionsverfahren hinaus sieht die IVöB nicht vor. Dies verdeutlicht auch die Systematik der interkantonalen Vereinbarung: Art. 11 IVöB befindet sich im 4. Abschnitt mit dem Titel Verfahren und nicht etwa im allgemeinen Teil der Vereinbarung.

7.2. Vorliegend ist das Vergabeverfahren beendet. Der Beschwerdegegner ersucht um Zugang zu den abgeschlossenen Verträgen zwischen dem Kanton Zürich und zwei Anbieterinnen, der ORS und der AOZ. Die Vorinstanz hat somit zu Recht festgestellt, dass das IVöB und somit auch die darin vorgesehenen Verfahrensgrundsätze nicht auf das vorliegende Verfahren auf Zugang zu amtlichen Dokumenten anwendbar sind. Die Rüge ist somit unbegründet.

Eine andere Frage ist jene, ob die ordnungsgemässe Durchführung von zukünftigen Submissionsverfahren im Verfahren auf Zugang zu amtlichen Dokumenten unter Umständen ein öffentliches Interesse an der Geheimhaltung begründen kann. Dies ist nicht ausgeschlossen, wie im Folgenden ausgeführt wird (vgl. unten E. 8.4).

Der Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, das Urteil verstosse gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV).

8.1. Willkür in der Rechtsanwendung liegt vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 144 I 113 E. 7.1 S. 124 mit Hinweis).

8.2. Das in Art. 17 KV/ZH verankerte Öffentlichkeitsprinzip wird unter anderem in § 23 IDG/ZH konkretisiert. Gemäss § 23 Abs. 1 IDG/ZH verweigert das öffentliche Organ die Bekanntgabe von Informationen ganz oder teilweise oder schiebt sie auf, wenn eine rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht. § 23 Abs. 2 IDG/ZH enthält eine nicht abschliessende Liste von öffentlichen Interessen, die der Bekanntgabe von Informationen entgegenstehen können. Ein privates Interesse liegt nach § 23 Abs. 3 IDG/ZH insbesondere vor, wenn durch die Bekanntgabe der Information die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt wird.

Die Vorinstanz hat befunden, dass einzig allfällige Geschäftsgeheimnisse der beiden Anbieterinnen der Bekanntgabe der Verträge, welche die Sicherheitsdirektion mit der AOZ und der ORS abgeschlossen hat, entgegenstehen könnten. Bei der ORS sei dies aber nicht der Fall, da es am Geheimhaltungswillen fehle. Ein öffentliches Interesse an der Einhaltung des Geschäftsgeheimnisses verneinte die Vorinstanz.

8.3. Nach Auffassung des Beschwerdeführers ist diese Anwendung von § 23 IDG/ZH willkürlich. Die Vorinstanz hätte eine Interessenabwägung zwischen den gewichtigen öffentlichen Interessen an der Geheimhaltung und jenem an der Transparenz vornehmen müssen. Zum einen stelle der Grundsatz der Vertraulichkeit ein gewichtiges öffentliches Interesse an der Geheimhaltung dar: Da sich im hier betroffenen Asylbereich nur wenige Anbieterinnen und Anbieter um die öffentlichen Aufträge bewerben würden, könnten sich diese in Zukunft an den veröffentlichten Unterlagen orientieren. Dies würde die Verhandlungsposition der Vergabestelle schwächen, was gegen das öffentliche Interesse an einem ordnungsgemässen Submissionsverfahren verstosse. Dem Öffentlichkeitsprinzip werde bereits Genüge getan durch die im Rahmen des Submissionsverfahrens veröffentlichten Unterlagen.

Das Urteil sei auch aufgrund seiner Widersprüchlichkeit willkürlich. Die Vergabestelle sei verpflichtet, die Anbieterinnen und Anbieter gleich zu behandeln, unter anderem im Hinblick auf die Offenlegung der abgeschlossenen Verträge. Die Verträge mit der ORS und jene mit der AOZ seien praktisch identisch. Die Aufforderung der Vorinstanz, letzterer die Möglichkeit einzuräumen, Geheimhaltungsinteressen namhaft zu machen, sei von vornherein zwecklos, wenn für die ORS bereits eine umfassende Offenlegungspflicht feststehe. Die Verträge enthielten exakte Zahlen zu den Betreuungsschlüsseln, den Pauschalentschädigungen pro Person und Übernachtung, weiteren Entschädigungen sowie garantierte Minimalabgeltungen; die AOZ könne somit klarerweise Geschäftsgeheimnisse geltend machen.

8.4. Der Beschwerdeführer vermag jedoch mit seiner Argumentation aus verschiedenen Gründen nicht aufzuzeigen, dass die von der Vorinstanz getätigte Rechtsanwendung willkürlich ist.

8.4.1. Die Vorinstanz hat tatsächlich keine Interessenabwägung vorgenommen, und zwar deshalb, weil sie ein öffentliches Interesse an der Geheimhaltung der ersuchten Dokumente verneinte. Selbst wenn sich diese Einschätzung als unzutreffend erweisen sollte, würde dies noch nicht bedeuten, dass der angefochtene Entscheid im Ergebnis als unhaltbar zu qualifizieren wäre, sofern ein erhebliches Interesse an deren Offenlegung zu bejahen wäre, das gegenüber einem allfälligen, nicht besonders gewichtigen Geheimhaltungsinteresse überwiegen würde. Mit anderen Worten kann das vorliegende Urteil nur unter der doppelten Bedingung als willkürlich bezeichnet werden, wenn ein öffentliches Interesse an der Geheimhaltung der Dokumente besteht und dieses auch das öffentliche Interesse an der Transparenz klar überwiegt.

Hinsichtlich der ersten Bedingung ist dem Beschwerdeführer zwar darin zuzustimmen, dass es denkbar gewesen wäre, ein öffentliches Interesse an der Aufrechterhaltung der Verhandlungsposition des Gemeinwesens in zukünftigen Vertragsverhandlungen anzuerkennen und dieses anschliessend gegen das Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung abzuwägen. Hinsichtlich der zweiten Bedingung ist jedoch - wie nachfolgend ausgeführt wird - äusserst fraglich, ob das öffentliche Interesse an der Geheimhaltung dasjenige an der Transparenz überwiegen würde.

8.4.1. Der Beschwerdeführer behauptet, die Bekanntgabe namentlich des Betreuungsschlüssels, der Pauschalentschädigung pro Person und Übernachtung, weiterer Entschädigungen sowie der garantierten Minimalabgeltungen hätte zur Folge, dass zukünftige Submissionsverfahren nicht mehr ordnungsgemäss durchgeführt werden könnten. Soweit er dabei an Absprachen zwischen möglichen Bewerberinnen und Bewerbern denkt, ist ihm entgegenzuhalten, dass die Gefahr von künftigen Submissionsabsprachen - wie das Bundesgericht bereits früher entschieden hat - auch ohne Veröffentlichung der Verträge besteht; es liegt nicht auf der Hand, inwiefern durch deren Bekanntgabe das Risiko solcher Absprachen massgeblich vergrössert werden sollte (vgl. Urteil 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 3.4). Der Beschwerdeführer legt nicht dar, wieso im Speziellen die Veröffentlichung der genannten Informationen - Betreuungsschlüssel, Pauschalentschädigung pro Person und Übernachtung, weitere Entschädigungen und garantierte Minimalabgeltungen - die zukünftigen Submissionsverfahren beeinträchtigen könnte; dies ist auch nicht ohne Weiteres erkennbar. Ausserdem ist das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe genau dieser Informationen besonders hoch, da sie die Kontrolle des staatlichen Handelns und der öffentlichen Ausgaben ermöglichen. Diese demokratische Kontrolle des Staatshandelns ist umso wichtiger, als dass der Kanton Zürich vorliegend hohe Beträge für die durch die beiden Vertragspartnerinnen erbrachten Leistungen bezahlt (vgl. dazu die Empfehlung des Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten EDÖB vom 8. Oktober 2013 in der Sache A.________ und ORS Service AG gegen Bundesamt für Migration BFM N. 31).

8.4.2. Weiter liegt es auch nicht auf der Hand, dass die kleine Anzahl der Leistungsanbieterinnen und -anbieter im Asylbereich für die Geheimhaltung der Informationen sprechen würde. Es wäre im Gegenteil durchaus denkbar, dass es dem Wettbewerb eher abträglich wäre, wenn lediglich zwei der (offenbar wenigen) Organisationen oder Unternehmen, die im interessierenden Bereich Dienstleistungen anbieten - die AOZ und die ORS - über die Vertragskonditionen Bescheid wüssten, nicht jedoch die Konkurrenzorganisationen, die bei Kenntnis dieser Informationen allenfalls bei der nächsten Ausschreibung einen tieferen Preis offerieren könnten. Vielmehr könnte Preistransparenz für den Wettbewerb durchaus förderlich sein und zu einem wirtschaftlichen Umgang mit den Staatsgeldern beitragen (vgl. dazu das Urteil 1C_665/2017 vom 16. Januar 2019, wo die Vertragspartnerin des Kantons St. Gallen, die Teile des Vertrags offenlegen musste, Befürchtungen äusserte, wonach ihre Konkurrentin sie bei künftigen Beschaffungen gezielt unterbieten könnte).

8.4.3. Der Beschwerdeführer bringt noch vor, dass im Falle einer Veröffentlichung der Verträge die Aussagekraft der zukünftigen Offerten leiden würde. Die Anbietenden könnten lediglich den Inhalt der Verträge in ihre Offerten übernehmen, wodurch es ihm verunmöglicht würde zu kontrollieren, ob sie auch wirklich über die erforderlichen Kompetenzen verfügten. Dem Beschwerdeführer ist jedoch entgegenzuhalten, dass die Ungewissheit über die effektiven Kompetenzen der Anbietenden eine allgemeine Schwierigkeit im Submissionsrecht ist und nicht nur dann besteht, wenn die Verträge veröffentlicht würden. Das Submissionsrecht sieht denn auch verschiedene Instrumente zur Bewältigung dieses Problems vor. Die IVöB delegiert die Überprüfung der Eignungskriterien ausdrücklich den Kantonen: Gemäss deren Art. 13 lit. d gewährleisten die kantonalen Ausführungsbestimmungen ein Verfahren zur Überprüfung der Anbieterinnen und Anbieter nach objektiven und überprüfbaren Kriterien (vgl. für den Kanton Zürich § 22 f. Submissionsverordnung des Kantons Zürich vom 23. Juli 2003, LS 720.11).

8.4.4. Die Ausführungen zur Widersprüchlichkeit des Urteils hinsichtlich der Gleichbehandlung der beiden Vertragspartnerinnen vermögen ebenfalls nicht zu überzeugen. Zum einen kann von den Verträgen mit der ORS nicht automatisch auf den Inhalt der Verträge mit der AOZ geschlossen werden. Zum anderen erhält die AOZ die Möglichkeit, allfällige Geschäftsgeheimnisse geltend zu machen. Dies ist nicht widersprüchlich, insbesondere unter Berücksichtigung des Umstands, dass der Beschwerdeführer die ORS nicht dazu verpflichten kann, ihre eigenen allfälligen Geschäftsgeheimnisse geheim zu halten.

8.4.5. Schliesslich verweist der Beschwerdeführer sinngemäss auf Art. 8 Abs. 4 des Bundesgesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (BGÖ; SR 152.3), wonach der Zugang zu Dokumenten ausgeschlossen ist, wenn die Verhandlungsposition des Gemeinwesens in künftigen Verhandlungen dadurch geschwächt werde. Abgesehen davon, dass diese Bestimmung vorliegend nicht anwendbar ist und sich die Vorinstanz auch nicht danach ausrichten musste, übersieht der Beschwerdeführer, dass Art. 8 Abs. 4 BGÖ die Geheimhaltung einer Information nur dann rechtfertigen kann, wenn die Verhandlungen in einer kurzen oder zumindest absehbaren Frist bevorstehen. Die blosse Möglichkeit, dass eine Information irgendwann einmal innerhalb eines Verhandlungsprozesses relevant sein könnte - wie dies der Beschwerdeführer vorliegend geltend macht -, rechtfertigt ihre Geheimhaltung nicht (Botschaft vom 12. Februar 2003 zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung, BBl 2003 2015).

8.5. Zusammengefasst erweist sich als fraglich, ob in der vorliegenden Konstellation ein öffentliches Interesse des Gemeinwesens an der Nicht-Öffentlichkeit der interessierenden Verträge überhaupt hätte anerkannt werden können. Selbst wenn ein solches zu bejahen wäre, hätte dieses das öffentliche Interesse an der Transparenz jedenfalls nicht überwogen. Das Urteil der Vorinstanz ist somit zumindest im Ergebnis nicht offensichtlich unhaltbar, womit auch diese Rüge unbegründet ist.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Es werden keine Gerichtskosten erhoben (Art. 66 Abs. 4 BGG). Der nicht anwaltlich vertretene Beschwerdegegner hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

Es werden keine Gerichtskosten erhoben und keine Parteientschädigungen ausgerichtet.

Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 22. Februar 2021

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Die Gerichtsschreiberin: Hänni