64. Extrait de l'arrêt de la 1re Cour de droit public du 2 décembre 1981 dans la cause Guigoz contre Conseil d'Etat du canton de Vaud (recours de droit public)

Maurice Guigoz est propriétaire, sur le territoire de la commune de Lussy-sur-Morges, d'une parcelle de terrain sur laquelle sont édifiées une villa ainsi qu'une petite maison de jardin. Cette dernière se trouve à une distance de 4 à 5 m de la lisière d'une forêt et est utilisée par son propriétaire comme garage et dépôt d'outils et de machines de jardin.

En septembre 1980, le Service des forêts et de la faune du canton de Vaud s'est opposé à un projet de transformation intérieure de ce petit bâtiment. Il estimait que le changement d'affectation d'une maison de jardin en un habitat permanent muni de cuisine, salle de bains et chambre équivalait à une construction neuve, même si l'enveloppe du bâtiment ne subissait pas de modification profonde. Une telle construction ne respectait pas la limite des 10 m à la lisière imposée par l'art. 12 de la loi forestière vaudoise du 5 juin 1979.

Son recours au Conseil d'Etat vaudois ayant été rejeté, Guigoz s'est adressé au Tribunal fédéral par la voie d'un recours de droit public, recours qui a subi le même sort. Dans ses considérants, le Tribunal fédéral a notamment examiné la question de savoir si l'art. 12 de la loi forestière vaudoise constitue du droit fédéral ou du droit cantonal.

Extrait des considérants:

1. a) L'art. 84 al. 2 OJ prévoit que le recours de droit public n'est recevable que si la prétendue violation ne peut pas être soumise par une action ou par un autre moyen de droit quelconque au Tribunal fédéral ou à une autre autorité fédérale. C'est le principe de la subsidiarité du recours de droit public.

En l'espèce, la décision attaquée se fonde notamment sur l'art. 12 de la loi forestière vaudoise, disposition aux termes de laquelle les constructions sont interdites en forêt et à moins de 10 m des lisières. Cette prescription de droit cantonal a été promulguée en application de l'art. 29 al. 2 de l'ordonnance d'exécution de la loi fédérale concernant la haute surveillance de la Confédération sur la police des forêts du 1er octobre 1965 (OFor), selon lequel les cantons édictent des prescriptions sur la distance qui doit séparer les constructions de la lisière de la forêt, conformément à l'art. 686 CC. Cela étant, on peut se demander si ce n'est pas la voie du recours de droit administratif qui aurait dû être utilisée dans le cas particulier. Aux termes de l'art. 97 al. 1 OJ, le Tribunal fédéral connaît en effet en dernière instance des recours de droit administratif contre des décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA), c'est-à-dire contre des décisions fondées sur le droit public fédéral.

Dans son arrêt Racine du 26 septembre 1979, rendu à propos d'une loi neuchâteloise analogue, le Tribunal fédéral a admis que même si formellement la décision attaquée ne repose pas sur le droit public fédéral, elle a - quant au fond - été prise en application de celui-ci; de ce fait, le recours de droit administratif est en principe recevable (ATF 105 Ib 275 consid. 1b). Cette jurisprudence ne saurait être maintenue, ce pour les motifs ci-après exposés.

b) S'agissant de déterminer si l'art. 12 de la loi forestière vaudoise constitue du droit fédéral ou du droit cantonal, il convient de rappeler tout d'abord que le droit fédéral comprend toutes les normes générales et abstraites édictées par une autorité fédérale ou, en vertu d'une délégation du pouvoir législatif, par une organisation extérieure à l'administration fédérale. En font aussi partie les prescriptions d'application édictées par les cantons en exécution du droit fédéral, dans la mesure toutefois où elles n'ont pas de portée propre, c'est-à-dire lorsque le droit cantonal ne contient rien qui n'ait déjà été ordonné par le législateur fédéral (ATF 105 Ib 107 consid. 1a, ATF 97 I 296 consid. 1, ATF 96 I 761 consid. 1; GRISEL, Droit administratif suisse, p. 480; GYGI, Verwaltungsrechtspflege und Verwaltungsverfahren im Bund, 2e éd. p. 144).

La loi fédérale concernant la haute surveillance de la Confédération sur la police des forêts du 11 octobre 1902 (LFor) est fondée sur l'art. 24 Cst., qui confère ce droit de haute surveillance à la Confédération et charge celle-ci - dans le cadre précis de sa mission de surveillance - de décréter les mesures nécessaires à la conservation des forêts existantes. La loi ne fait, pour l'essentiel, qu'énoncer des principes généraux (ATF 106 Ib 58 consid. 2), laissant pour le surplus aux cantons le soin d'édicter "toutes autres dispositions relatives à la police des forêts" (art. 48 LFor). En particulier, elle ne règle pas la question de la distance à imposer entre une construction et la lisière d'une forêt. Il en est ainsi également de l'OFor du 1er octobre 1965, dont l'art. 29 al. 2 attribue d'ailleurs expressément aux cantons la compétence d'édicter des prescriptions à ce sujet, se référant à cet égard à l'art. 686 CC, qui réserve également la compétence des cantons pour ce qui est des distances à observer dans les fouilles ou les constructions. La réserve formelle en faveur du droit cantonal contenue à l'art. 29 al. 2 OFor s'explique notamment par le but que la Constitution fédérale a assigné à la Confédération en matière de forêts, l'art. 24 Cst. ne lui donnant en effet que le droit de haute surveillance sur la police des forêts. Un autre motif qui justifie la réserve du législateur, en plus de celui tiré de l'art. 24 Cst., est le fondement matériel des dispositions sur les distances aux forêts. En les élaborant, les cantons ne se préoccupent pas seulement de l'intérêt public à la protection de la forêt, mais aussi de celui que protège la police des constructions, car il est généralement admis qu'une interdiction de bâtir à proximité de la forêt présente à la fois des aspects de droit des constructions et de droit forestier (arrêt non publié Socofor du 8 juillet 1980, consid. 3b, arrêt Ackermann du 25 novembre 1970, consid. 2 non publié).

c) Pour toutes ces raisons, il y a lieu de se départir de la jurisprudence instaurée par l'arrêt Racine du 26 septembre 1979 (ATF 105 Ib 275 consid. 1b) et de poser que les prescriptions cantonales sur la distance entre constructions et lisières des forêts, édictées en application de l'art. 29 al. 2 OFor, constituent du droit cantonal réservé, ayant une portée propre et dont la violation peut faire l'objet d'un recours de droit public.

Tel est le cas de l'art. 12 de la loi forestière vaudoise du 5 juin 1979, de sorte que le présent recours est recevable, non comme recours de droit administratif, mais bien comme recours de droit public.