2P.302/2000
[AZA 0/2]
IIe COUR DE DROIT PUBLIC
***********************************************
29 octobre 2001
Composition de la Cour: MM. et Mmes les Juges Wurzburger,
président, Hungerbühler, Klett, Müller, Yersin, Merkli et
Zünd, juge suppléant. Greffière: Mme Rochat.
___________
Statuant sur le recours de droit public
formé par
X.________, représenté par Me Malek Buffat Reymond, avocat à Pully,
contre
la loi vaudoise du 5 septembre 2000 sur les armes, les accessoires d'armes, les munitions et les substances explosibles;
(art. 49 al. 1 Cst. : force dérogatoire du droit fédéral)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les faits suivants:
A.- Le 5 septembre 2000, le Grand Conseil du canton de Vaud a adopté la loi vaudoise sur les armes, les accessoires d'armes, les munitions et les substances explosibles (en abrégé: LArm. vaud), qui a été publiée dans la Feuille fédérale des avis officiels du 26 septembre 2000. Chargé d'en assurer l'exécution, le Conseil d'Etat a fixé son entrée en vigueur au 17 novembre 2000.
La nouvelle loi régit l'application, dans le canton de Vaud, de la législation fédérale sur les armes, ainsi que celle sur le matériel de guerre et les substances explosibles.
Son but vise à prévenir et à lutter contre l'utilisation abusive d'armes, d'accessoires d'armes, de munitions et de substances explosibles (art. 1er). A cette fin, elle règle notamment les formes spéciales de vente et les bourses aux armes (chapitre III, art. 6 à 15), ainsi que le commerce des substances explosibles (chapitre IV, art. 16 à 19), autorise le Conseil d'Etat, le Département de la sécurité et de l'environnement (ci-après: le département) ou la police cantonale à prendre des mesures spéciales en cas de trouble (chapitre VI art. 23) et contient diverses dispositions au chapitre VII, sur le contrat de vente écrit (art. 25), les sanctions pénales (art. 26) et le recours (art. 27).
B.- Le 18 décembre 2000, X.________ a formé un recours de droit public contre la loi vaudoise du 5 septembre 2000 sur les armes, les accessoires d'armes, les munitions et les substances explosibles. Invoquant une violation de la force dérogatoire du droit fédéral (art. 49 al. 1 Cst.), il conclut, avec suite de frais et dépens, à l'annulation des art. 6 al. 2, 7, 8, 9 à 15, 16 al. 2, 23, 25 et 26 al. 1 de la loi précitée.
Le Grand Conseil du canton de Vaud met en doute la qualité pour recourir du recourant et conclut au rejet du recours sous suite de frais.
Les parties ont maintenu leurs conclusions au terme du second échange d'écritures ordonné conformément à l'art. 93 al. 2 OJ.
Appelé à se prononcer en application de l'art. 110 al. 1 OJ, le Département fédéral de justice et police s'est déterminé sur chaque disposition attaquée et a retenu que seuls les art. 6 al. 2, 7, 8 , 16 al. 2 et 25 n'étaient pas compatibles avec le droit fédéral, la réglementation contenue aux
Considérant en droit :
1.- a) Le recours de droit public est recevable lorsqu'il est formé, comme en l'espèce, contre un arrêté cantonal de portée générale pour violation des droits constitutionnels des citoyens (art. 84 al. 1 lettre a OJ).
b) L'exigence de l'épuisement des voies de droit cantonales prévue par l'art. 86 al. 1 OJ vaut également pour les recours de droit public formés contre les arrêtés cantonaux de portée générale (ATF 124 I 11 consid. 1a p. 13, 159 consid. 1b p. 161; 119 Ia 321 consid. 2a p. 324; SJ 1998 489 consid. 1b). Le droit vaudois ne prévoyant pas de contrôle abstrait des lois cantonales (cf. art. 4 et 29 de la loi vaudoise du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative), le présent recours est recevable en tant qu'il est formé directement devant le Tribunal fédéral.
c) Le délai de trente jours prévu à l'art. 89 al. 1 OJ pour déposer un recours de droit public contre un arrêté de portée générale soumis, comme en l'espèce, au référendum facultatif a commencé à courir dès la promulgation de cet acte par le Conseil d'Etat dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud, soit le 17 novembre 2000 (ATF 125 II 440 consid. 1b p. 442; 124 I 145 consid. 1b p. 148). Mis à la poste le 18 décembre 2000, le présent recours a été déposé en temps utile.
d) Lorsque le recours est dirigé contre un arrêté de portée générale, la qualité pour recourir, au sens de l'art. 88 OJ, est reconnue à toute personne dont les intérêts juridiquement protégés sont effectivement touchés par l'acte attaqué ou pourront l'être un jour (ATF 125 I 173 consid. 1b p. 174, 474 consid. 1 p. 477; 125 II 440 consid. 1c p. 442). En sa qualité de collectionneur et d'acquéreur d'armes domicilié dans le canton de Vaud, le recourant peut prétendre que la loi vaudoise sur les armes, les accessoires d'armes, les munitions et les substances explosibles du 5 septembre 2000 porte atteinte à son droit d'acquérir et de posséder une arme garanti par l'art. 3 LArm et constitue une entrave supplémentaire dans ses activités; il a donc qualité pour recourir selon l'art. 88 OJ.
e) En outre, selon l'art 90 al. 1 OJ le recours de droit public doit, pour être recevable, non seulement contenir les conclusions du recourant (lettre a), mais aussi un exposé des faits essentiels et un exposé des droits constitutionnels ou des principes juridiques violés, précisant en quoi consiste la violation (lettre b). Saisi d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral n'a pas à vérifier de lui-même si la décision entreprise est en tous points conforme au droit ou à l'équité; il est lié par les moyens invoqués dans le recours et peut se prononcer uniquement sur les griefs de nature constitutionnelle que le recourant a non seulement invoqués, mais encore suffisamment motivés (ATF 125 I 71 consid. 1c p. 76; 122 I 70 consid. 1c p. 73; 119 Ia 197 consid. 1d p. 201; 118 Ia 64 consid. 1b p. 67).
2.- a) Le recourant soutient essentiellement que les dispositions attaquées violent le principe de la force dérogatoire du droit fédéral garanti par l'art. 49 al. 1 Cst.
Selon cette disposition, qui a remplacé la règle déduite de l'art. 2 Disp. trans. aCst. , le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est contraire. Cela signifie que les cantons ne sont pas autorisés à légiférer dans les domaines exhaustivement réglementés par le droit fédéral (ATF 127 I 60 consid. 4a p. 68 et les arrêts cités; Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Die neue Bundesverfassung, Zurich 2001, n. 1185 à 1187, p. 335/ 336).
Dans les autres domaines, les cantons peuvent édicter des règles de droit qui ne violent ni le sens ni l'esprit du droit fédéral, et qui n'en compromettent pas la réalisation (ATF 125 II 56 consid. 2b p. 58, 315 consid. 2a p. 316; 124 I 107 consid. 2a p. 109; 123 I 313 consid. 2b p. 316). Les règles fédérales et cantonales ne peuvent toutefois coexister qu'en l'absence de conflits (Andreas Auer/Giorgio Malinverni/ Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, n. 1037 et 1040, p. 367/368). Saisi d'un recours impliquant le contrôle abstrait des normes fondé sur le principe de la force dérogatoire du droit fédéral, le Tribunal fédéral examine librement la conformité de la règle de droit cantonal avec le droit fédéral. Il n'annule cependant une disposition cantonale que si elle ne se prête à aucune application ou interprétation conforme à la Constitution (ATF 125 II 440 consid. 1d p. 443; 123 I 313 consid. 2b p. 317; 122 I 343 consid. 3a p. 345 et les références citées).
b) Adopté à une large majorité par le peuple et les cantons le 26 septembre 1993, l'art. 40bis aCst. (actuellement:
art. 107 al. 1 Cst.) a donné à la Confédération la compétence d'édicter des prescriptions contre l'usage abusif des armes, des accessoires d'armes et des munitions; il ne s'agit cependant pas d'un pouvoir illimité en matière de commerce et de port d'armes, mais d'une compétence partielle, limitée à la lutte contre les abus (Tobias Jaag, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 29 mai 1874, n. 10 et 21 ad art. 40bis Cst.). Edictée sur cette base, la loi fédérale sur les armes, les accessoires d'armes et les munitions du 20 juin 1997 (ci-après: la loi sur les armes ou LArm; RS 514. 54), entrée en vigueur le 1er janvier 1999, a remplacé les dispositions cantonales en la matière, de même que les règles contenues dans le Concordat sur le commerce des armes et des munitions du 27 mars 1969 (RS 514. 542) - auquel avaient adhéré tous les cantons au cours des années septante, à l'exception du canton d'Argovie - (voir Message du Conseil fédéral concernant la loi fédérale sur les armes, les accessoires d'armes et les munitions du 24 janvier 1996, FF 1996 I p. 1001; Tobias Jaag, op. cit. , n. 11 ad art. 40bis Cst. ; Hans Wüst, Schweizer Waffenrecht, Zurich 1999, p. 1 et n. 5.1, p. 9). Depuis le 1er janvier 1999, les cantons n'ont donc plus d'autonomie pour légiférer dans le domaine des armes.
Par conséquent, ils ne sont plus habilités à édicter des règles de droit autonomes et peuvent seulement prendre des dispositions d'exécution qui ne soient pas contraires à la loi fédérale ou à son ordonnance d'exécution (Hans Wüst, op.
cit. , n. 6, p. 12).
c) L'art. 38 al. 1 LArm prévoit ainsi que l'exécution de la loi incombe aux cantons, dans la mesure où elle ne relève pas de la Confédération. Les cantons sont donc chargés d'édicter les dispositions relatives aux tâches cantonales d'exécution et de les communiquer à l'Office central des armes (38 al. 2 LArm et art. 47 al. 1 de l'ordonnance sur les armes, les accessoires d'armes et les munitions du 21 septembre 1998: ordonnance sur les armes, OArm; RS 514. 541). La plupart des cantons se sont acquittés de leur mission pour l'entrée en vigueur de la loi au 1er janvier 1999 (par ex.:
AG, BS, FR, GE, NE, SH, ZG, ZH) ou dans les mois qui ont suivi (par ex.: BL, BE, GR, SG, VS et TI) et se sont limités à édicter des dispositions visant à désigner les autorités cantonales compétentes pour l'octroi des autorisations, voire à fixer certaines modalités d'exécution de façon succincte.
Adoptée plus tardivement, la loi vaudoise présentement attaquée a certes été édictée dans le but de réglementer les compétences des diverses autorités concernées, mais sans apporter de changement essentiel par rapport à la législation cantonale antérieure, soit la loi vaudoise du 13 novembre 1963 sur le commerce des armes, des munitions et explosifs, et sur le port et la détention d'armes, ainsi que le règlement du 16 juillet 1986 sur les armes et les munitions (voir Exposé des motifs à l'appui du projet de loi, in Bulletin des séances du Grand Conseil, session de septembre 2000, p. 2089). C'est dire qu'à l'origine déjà, le législateur cantonal n'est pas vraiment parti du principe que la loi fédérale sur les armes remplaçait les réglementations cantonales en la matière.
3.- a) Le recourant s'en prend principalement à l'art. 25 LArm. vaud, ainsi libellé :
"Lors d'une acquisition d'armes de particulier à
particulier, une copie de contrat écrit doit être
communiquée par les parties à la police cantonale.. "
Il soutient que cette disposition impose une contrainte supplémentaire aux parties, alors que la loi fédérale sur les armes, à son article 11, règle de manière complète et exclusive l'acquisition d'armes de particulier à particulier.
Selon lui, il ressort clairement des débats aux Chambres fédérales que le législateur entendait préserver le droit à un libre transfert dans les cas de ventes d'armes entre particuliers et qu'il a estimé que la solution du contrat écrit, assortie de l'unique obligation de conserver ce contrat pendant dix ans (voir art. 11 LArm) a été choisie après un analyse approfondie et de longs débats.
De son côté, le Grand Conseil vaudois estime que la communication, à titre de renseignement, d'une copie du contrat écrit exigé par l'art. 11 LArm est nécessaire à la bonne application de la loi fédérale, car cette mesure constitue la seule possibilité de contrôle par les autorités. Avant l'adoption de la disposition contestée, le Conseil d'Etat avait d'ailleurs pris la précaution de demander l'avis de l'Office fédéral de la police, pour s'assurer qu'il n'y avait pas de contradiction entre la loi vaudoise et la volonté du législateur fédéral (voir Bulletin des séances du Grand Conseil, septembre 2000, p. 2117).
b) Il est vrai qu'en édictant l'art. 25 LArm. vaud, le Grand Conseil vaudois a estimé que la réglementation prévue à l'art. 11 LArm présentait un défaut majeur, du moment qu'elle ne prévoyait aucune transmission à l'autorité du contrat écrit lors de la vente entre particuliers, la seule obligation pour les parties étant de conserver ce contrat pendant dix ans (art. 11 LArm). Le législateur vaudois en a déduit que la loi fédérale contenait une lacune et que rien ne s'opposait à l'introduction d'une mesure de contrôle par le droit cantonal (voir Bulletin des séances du Grand Conseil, septembre 2000, p. 2094).
Cette interprétation est erronée, au vu des débats parlementaires. La question de la vente d'armes entre particuliers a en effet donné lieu à une discussion animée aux Chambres fédérales lors de l'élaboration du projet de loi (voir BO CE 1996 p. 506 ss et BO CN 1997 I p. 9 ss). A cet occasion, les députés qui estimaient que la liberté de tout citoyen suisse de posséder et de porter une arme faisait partie de la tradition se sont en effet heurtés à ceux qui considéraient que la lutte contre l'usage abusif des armes était prioritaire et voulue par la majorité de la population suisse depuis l'acceptation de l'art. 40bis aCst. par 86% du corps électoral et l'ensemble des cantons (voir notamment BO CE 1996 p. 511 et BO CN 1997 p. 33 et 38). Ainsi, deux conceptions sur les mesures à prendre pour réglementer l'acquisition d'armes s'opposaient: d'une part, les députés estimant que seul le premier transfert, lors de l'acquisition auprès d'un commerçant, devait faire l'objet d'une autorisation et, d'autre part, les partisans d'un permis d'acquérir après chaque transfert. Finalement, le système de l'absence d'autorisation d'acquérir entre particuliers, tel que que l'avait proposé le Conseil fédéral (FF 1996 I p. 1009) en comptant sur le sens des responsabilités du vendeur et de l'acheteur, s'est imposé avec, comme palliatif, l'obligation de conclure un contrat écrit que chaque partie est tenue de conserver pendant une durée de dix ans (BO CN 1997 I p. 33 et 39). Le Conseil des Etats a fini par se rallier à cette proposition, même s'il estimait plus logique de prévoir une autorisation dans tous les cas, avec certaines exceptions (BO CE 1997 p. 441).
Actuellement, les
Il est vrai que la solution retenue peut créer un risque d'abus en raison de l'absence de contrôle des contrats conclus par l'autorité. Ce risque a été dénoncé au mois d'avril 2000 déjà par le canton de Genève, dont l'initiative a toutefois été rejetée par le Conseil des Etats, lors de sa séance du 13 décembre 2000; cette question a également fait l'objet d'une motion de la part de la Commission du Conseil des Etats, laquelle a été transmise sous forme de postulat en vue d'une révision de la loi fédérale (voir BO CE 2000 p. 912 à 915). Ainsi que le relève le Département fédéral de justice et police dans sa réponse au présent recours, la réglementation du commerce d'armes entre particuliers a été critiquée à plusieurs reprises par certains cantons ou parlementaires et devra être revue lors d'une prochaine révision de la loi.
Dans ces circonstances, le Grand Conseil vaudois a clairement pris une mesure de protection contraire au droit fédéral, en prévoyant que le contrat écrit entre particuliers devait être communiqué à la police cantonale. L'art. 25 LArm. vaud viole dès lors le principe de la force dérogatoire du droit fédéral et doit être annulé.
4.- Le recourant s'en prend ensuite à certaines formes spéciales de ventes prévues par la loi vaudoise du 5 septembre 2000, en tant qu'elles imposeraient des restrictions supplémentaires par rapport aux mesures relevant de la lutte contre un usage abusif, qui doivent être réglementées exclusivement par la loi fédérale. Il s'agit des art. 6 al. 2, 7 et 8, ainsi que 9 à 15 LArm. vaud, qui seront examinées séparément ci-après.
a) L'art. 6 de la loi cantonale sur la vente aux enchères soumet les autorités et organisateurs à la loi fédérale (al. 1), mais prévoit, à son alinéa 2, que:
"Si l'organisateur n'est pas lui-même titulaire de
la patente de commerce d'armes, une personne qui en
bénéficie ou la police cantonale doit assister à la
vente et procéder, sous sa propre responsabilité, à
l'inscription des armes vendues dans un inventaire
comptable spécialement ouvert à cet effet. "
Selon le Département fédéral de justice et police, la vente aux enchères est assimilable à un commerce d'armes et non à une vente privée; par conséquent, l'organisateur de la vente doit être titulaire d'une patente acquise aux conditions fixées aux art. 17 al. 2 LArm et 18 OArm et a notamment l'obligation de tenir un inventaire comptable (art. 21 LArm).
Or, dans la mesure où la police est soustraite au champ d'application de la loi (art. 2 al. 1 LArm), rien ne garantit qu'elle possède les mêmes compétences de contrôle qu'un marchand d'armes, lesquelles ont en outre l'avantage d'être équivalentes dans toute la Suisse. L'art. 6 al. 2 de la loi vaudoise serait donc contraire au droit fédéral, en tant qu'il règle un problème qui concerne la lutte contre les abus, du seul ressort de la Confédération.
Cette question n'a toutefois pas à être approfondie en l'espèce, dans la mesure où elle relève de l'intérêt public général, dont un particulier ne peut pas se prévaloir par la voie du recours de droit public (ATF 126 I 43 consid. 1a p. 44; 123 I 279 consid. 3c/dd p. 281). Le recourant n'indique d'ailleurs pas en quoi il pourrait être concerné par la compétence de la police cantonale de procéder à une vente aux enchères. Il n'a donc pas qualité pour demander l'annulation de l'art. 6 al. 2 LArm. vaud.
b) Selon l'art. 7 LArm. vaud:
"Le déballage d'armes, d'accessoires d'armes, de munitions
et de substances explosibles est interdit, à
l'exception de celui pratiqué dans les bourses aux
armes par les titulaires de patente de commerce
d'armes.. "
Quant à l'art. 8 LArm. vaud, il dispose que:
"Le colportage et la vente sur la voie publique
d'armes, d'accessoires d'armes, de munitions et de
substances explosibles sont interdits.. "
Le recourant met seulement en cause la compétence du canton à réglementer les formes de vente en dehors des locaux spéciaux des commerçants d'armes, tels qu'ils sont définis à l'art. 17 al. 2 lettre d LArm et dans l'ordonnance du Département fédéral de justice et police du 21 septembre 1998 sur les exigences minimales relatives aux locaux servant au commerce d'armes (RS 514. 544.2). On peut toutefois admettre que l'intéressé - qui n'est pas titulaire d'une patente de marchand d'armes - puisse être personnellement touché, en sa qualité d'acquéreur, par les interdictions de ventes prescrites aux
Comme le relève à juste titre le Département fédéral de justice et police, les dispositions cantonales précitées ne sont certes en contradiction ni avec la loi fédérale sur les armes, ni avec la loi fédérale sur les substances explosibles du 25 mars 1977, en sa teneur au 31 mars 1998 (loi sur les explosifs, Lexpl; RS 941. 41). Il ne s'agit cependant pas de simples dispositions d'exécution, mais de règles de droit matériel qui reprennent ou complètent le droit fédéral. Or, les dispositions cantonales sur le commerce des armes et des explosifs qui empiètent sur les compétences de la Confédération et ne sont en principe pas valables pour cette raison déjà, indépendamment du fait qu'elles ne contredisent pas le droit fédéral ou soient même en accord avec ce dernier (Häfelin/Haller, op. cit. n. 1185, p. 335; P. Saladin, Commentaire de la Constitution de la Confédération suisse du 29 mai 1874, n. 25 ad art. 2 disp. trans. aCst.). En ce qui concerne toutefois le commerce d'armes, l'art. 17 al. 2 lettre d LArm exige seulement que le commerçant dispose de locaux spéciaux pour conserver la marchandise en toute sécurité, le Département étant chargé d'édicter les prescriptions techniques (art. 17 al. 4 LArm). Il paraît donc possible que le canton, compétent pour édicter des règles de police, notamment en matière de colportage, puisse prendre des mesures complémentaires visant à interdire les formes de ventes en dehors de ces locaux, sans empiéter sur les compétences de la Confédération (Häfelin/Haller, op. cit. n. 1092, p. 311). En revanche, en ce qui concerne les explosifs, à l'exception du commerce de détail des engins pyrotechniques de divertissement que l'art. 44 LExpl permet aux cantons de limiter, la loi fédérale contient une réglementation très complète, qui ne laisse aucune place aux dispositions cantonales: tel est notamment le cas des art. 15 (commerce prohibé chez les forains et marchands ambulants) ou 20 (entreposage de matières explosives), 22 (mesures de sécurité). Les art. 7 et 8 de la loi vaudoise doivent dès lors être annulés dans cette mesure.
c) Quant aux art. 9 à 15 LArm. vaud, ils réglementent la bourses aux armes. A cet égard, seuls les griefs du recourant relatifs à l'art. 12 LArm. vaud sont motivés conformément à l'art. 90 al. 1 OJ et à la jurisprudence (voir supra consid. 1e). Cette disposition prévoit que:
"L'exposition d'armes et d'accessoires d'armes dont
l'acquisition, le port, le courtage et l'importation
sont prohibés par la législation est interdite.
La police cantonale peut autoriser une telle exposition
lorsqu'elle vise un but pédagogique ou documentaire.. "
Selon le recourant, l'art. 5 LArm contient une énumération exhaustive des actes prohibés en relation avec les armes. Dès lors que le législateur n'a pas jugé utile d'interdire l'exposition d'armes, celle-ci ne saurait être proscrite par le canton.
Dans le domaine des bourses aux armes, le droit fédéral ne contient pas de réglementation spéciale. Comme le relève le Département fédéral de justice et police dans sa réponse au recours, les cantons disposent donc d'une certaine marge de manoeuvre pour édicter des dispositions complémentaires.
En ce qui concerne les armes dont l'acquisition est interdite par la loi fédérale (art. 5 al. 1 LArm), le canton de Vaud a donc la faculté d'en interdire l'exposition. A noter que l'art. 12 al. 1 LArm. vaud n'empêche pas l'exposition des armes ou accessoires dont l'acquisition est autorisée (voir la réserve contenue à l'art. 7 LArm. vaud). En outre, la police cantonale peut autoriser des exceptions dans un but pédagogique ou documentaire (art. 12 al. 2 LArm. vaud). L'art. 12 LArm. vaud ne viole donc pas le droit fédéral.
5.- Le recourant critique encore l'art. 16 al. 2 LArm. vaud, ainsi libellé:
"Il est interdit de faire le commerce des substances
explosibles, notamment des engins pyrotechniques,
par correspondance.. "
Ainsi qu'on l'a vu (supra, consid. 4b), le commerce des explosifs est réglé de manière détaillée par la loi fédérale (art. 8a ss LExpl), de sorte que le canton ne dispose pas d'une compétence propre pour réglementer cette question.
Quant aux engins pyrotechniques, réservés à l'art. 44 LExpl, le canton peut certes prévoir une réglementation plus sévère pour leur commercialisation, mais cette compétence ne saurait s'étendre à l'acheminement par voie postale, réglé par les prescriptions de la législation fédérale et les accords internationaux [art. 3 al. 2 et 24 al. 3 LExpl; voir également l'ordonnance du Conseil fédéral relative au transport des marchandises dangereuses par route du 17 avril 1985, en sa teneur au 23 février 1999, (SDR; RS 741. 621) qui rend applicable au trafic national les dispositions de l'Accord européen du 30 septembre 1957 relatif au transport international des marchandises dangereuses par route (ADR), y compris ses annexes A et B, et définit le champ d'application desdites dispositions à raison des personnes (art. 2 SDR)]. Il s'ensuit que l'art. 16 al. 2 de la loi vaudoise est contraire au droit fédéral et doit être annulé.
6.- Le recourant juge également contraire au principe de la force dérogatoire du droit fédéral l'art. 23 LArm. vaud, prévoyant que:
"En cas de troubles ou de menace de désordres, de
réunions nombreuses ou d'attroupements, le Conseil
d'Etat, le département ou la police cantonale peuvent:
a) ordonner la fermeture provisoire des commerces
vendant des armes et des substances explosibles;
b) interdire de façon générale la vente d'armes;
c) interdire de façon générale le port d'armes.
Les préfets, les municipalités et les polices municipales
ont le même pouvoir dans les limites de
leurs compétences territoriales respectives.
Seuls le Conseil d'Etat ou le département peuvent
prononcer ces mesures pour une durée dépassant quarante-huit
heures.. "
Cette disposition tend à concrétiser, en matière d'armement, les pouvoirs extraordinaires des autorités en cas de troubles, compétences qui découlent normalement de la clause générale de police. Selon Le recourant, cette clause permet certes aux cantons de déroger au droit ordinaire, avec ou sans base légale, mais elle ne leur confère pas le pouvoir de déroger au droit fédéral. Il estime donc que si la loi fédérale n'interdit pas le commerce et le port d'armes en cas de réunions nombreuses ou d'attroupements, la loi cantonale ne peut pas non plus réserver cette possibilité à son exécutif cantonal.
Le recourant ne saurait toutefois être suivi sur ce point. Le fait que la loi fédérale ne contienne pas de dispositions sur les situations particulières qui peuvent se produire en cas de troubles, laisse au contraire la possibilité aux cantons d'édicter une réglementation à titre préventif pour pallier à toute éventualité. Cela va d'ailleurs dans le sens de l'art. 36 al. 1 Cst. qui permet aux autorités, tant fédérales que cantonales, de limiter les droits fondamentaux en cas de danger sérieux, direct et imminent. Rien n'empêche de déroger, dans les mêmes conditions, aux règles de la loi fédérale sur les armes. Au stade du contrôle abstrait des normes, l'art. 23 LArm. vaud n'apparaît donc pas contraire au droit fédéral.
7.- Le recourant fait enfin valoir que l'art. 26 al. 1 LArm. vaud. , prescrivant que "les contraventions à la présente législation sont punies des arrêts ou de l'amende", est trop générale, dans la mesure où il permet de réprimer également les atteintes à la loi fédérale.
Il s'agit toutefois là d'une norme d'exécution qui, comme son texte l'indique clairement, doit servir à réprimer les violations aux dispositions de la loi cantonale, elles- mêmes compatibles avec le droit fédéral. Dans ces conditions, l'art. 26 al. 1 de LArm. vaud se prête à une interprétation conforme à la Constitution et ne saurait être annulé, parce que le recourant ne le juge pas suffisamment précis.
8.- Au vu de ce qui précède, le recours doit être partiellement admis, dans la mesure où il conclut à l'annulation des art. 7 et 8 - en tant que ces dispositions concernent les explosifs, à l'exception du commerce des engins pyrotechniques réservé par l'art. 44 LExpl -, 16 al. 2 et 25 LArm. vaud. Le recourant devra donc verser un émolument de justice réduit pour la partie de son recours où il succombe (art. 156 al. 1 OJ), aucun frais n'étant mis à la charge du canton dont les intérêts pécuniaires ne sont pas en cause (art. 156 al. 2 OJ). En revanche, le canton de Vaud devra verser au recourant une indemnité réduite à titre de dépens (art. 159 al. 1 OJ).
Par ces motifs,
le Tribunal fédéral,
1. Admet partiellement le recours et annule les art. 7 et 8 de la loi vaudoise du 5 septembre 2000 sur les armes, les accessoires d'armes, les munitions et les substances explosibles, en tant qu'ils concernent les explosifs, à l'exception des engins pyrotechniques, ainsi que ses art. 16 al. 2 et 25.
2. Rejette le recours pour le surplus dans la mesure où il est recevable.
3. Met à la charge du recourant un émolument judiciaire réduit de 1'500 fr.
4. Dit que le canton de Vaud versera au recourant une indemnité de 2'000 fr. à titre de dépens.
5. Communique le présent arrêt en copie à la mandataire du recourant, au Grand Conseil du canton de Vaud et au Département fédéral de justice et police.
_______________
Lausanne, le 29 octobre 2001 ROC/elo
Au nom de la IIe Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,
La Greffière,