Autronic AG gegen Schweiz

Arrêt no. 15/1989/175/231, 22 mai 1990

En l'affaire Autronic AG, ^[1]

La Cour européenne des Droits de l'Homme, statuant en séance plénière par application de l'article 51 de son règlement^[2]? et composée des juges dont le nom suit:

MM. R. Ryssdal, président,

J. Cremona,

Thór Vilhjálmsson,

Mme D. Bindschedler-Robert,

MM. F. Gölcüklü,

F. Matscher,

L.-E. Pettiti,

B. Walsh,

Sir Vincent Evans,

MM. R. Macdonald,

C. Russo,

R. Bernhardt,

A. Spielmann,

J. De Meyer,

J.A. Carrillo Salcedo,

S.K. Martens,

Mme E. Palm,

M. I. Foighel,

ainsi que de MM. M.-A. Eissen, greffier, et H. Petzold, greffier adjoint,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 25 janvier et 24 avril 1990,

Rend l'arrêt que voici, adopté à cette dernière date:

1. L'affaire a été portée devant la Cour par la Commission européenne des Droits de l'Homme ("la Commission") et par le gouvernement de la Confédération suisse ("le Gouvernement"), les 12 avril et 6 juillet 1989 respectivement, dans le délai de trois mois qu'ouvrent les articles 32 § 1 et 47 (art. 32-1, art. 47) de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ("la Convention"). A son origine se trouve une requête (no 12726/87) dirigée contre la Suisse et dont une société suisse, Autronic AG, avait saisi la Commission le 9 janvier 1987 en vertu de l'article 25 (art. 25).

La demande de la Commission renvoie aux articles 44 et 48 (art. 44, art. 48) de la Convention ainsi qu'à la déclaration suisse reconnaissant la juridiction obligatoire de la Cour (article 46) (art. 46), la requête du Gouvernement aux articles 45, 47 et 48 (art. 45, art. 47, art. 48). Elles visent à obtenir une décision sur le point de savoir si les faits de la cause révèlent un manquement de l'État défendeur aux exigences de l'article 10 (art. 10).

2. En réponse à l'invitation prévue à l'article 33 § 3 d) du règlement, la société requérante a exprimé le désir de participer à l'instance et a désigné son conseil (article 30).

3. Le président de la Cour a estimé le 29 avril 1989 qu'il y avait lieu, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, de confier l'examen de la présente cause à la chambre constituée le 24 novembre 1988 pour connaître de l'affaire Groppera Radio AG et autres^[3] (article 21 § 6 du règlement). Elle comprenait de plein droit Mme D. Bindschedler-Robert, juge élu de nationalité suisse (article 43 de la Convention) (art. 43), et M. R. Ryssdal, président de la Cour (article 21 § 3 b) du règlement), les cinq membres désignés par tirage au sort (articles 43 in fine de la Convention et 21 § 4 du règlement) (art. 43) étant M. F. Gölcüklü, M. F. Matscher, M. L.-E. Pettiti, M. J. De Meyer et Mme E. Palm.

4. En sa qualité de président de la chambre (article 21 § 5 du règlement), M. Ryssdal a consulté par l'intermédiaire du greffier l'agent du Gouvernement, le délégué de la Commission et le conseil de la société requérante au sujet de la nécessité d'une procédure écrite (article 37 § 1). Conformément à son ordonnance et à ses directives, le greffier a reçu les mémoires du Gouvernement et d'Autronic AG le 12 septembre. Le 13 novembre, le secrétaire de la Commission l'a informé que le délégué s'exprimerait lors des audiences.

5. Le 15 juin, le président a fixé au 21 novembre 1989 la date d'ouverture de la procédure orale après avoir recueilli l'opinion des comparants par les soins du greffier (article 38 du règlement).

6. Le 20 juin, la Chambre a résolu de se dessaisir avec effet immédiat au profit de la Cour plénière (article 51).

7. Le 17 octobre, le secrétariat de la Commission a déposé au greffe les documents relatifs à la procédure suivie devant cette dernière.

Le 2 novembre, le Gouvernement a communiqué à la Cour la réponse de l'Union internationale des télécommunications aux questions qu'il lui avait posées.

8. Les débats se sont déroulés en public le jour dit, au Palais des Droits de l'Homme à Strasbourg. La Cour avait tenu immédiatement auparavant une réunion préparatoire.

Ont comparu:

- pour le Gouvernement

M. O. Jacot-Guillarmod, sous-directeur

de l'Office fédéral de la justice, chef de la division des

affaires internationales, agent,

M. B. Münger, Office fédéral de la justice,

chef adjoint de la division des affaires internationales,

M. P. Koller, département fédéral des affaires étrangères,

chef adjoint de la section des affaires culturelles,

M. A. Schmid, direction générale des PTT,

chef de la division des affaires juridiques générales,

M. H. Kieffer, direction générale des PTT,

chef de la section de la gestion des fréquences et de la

régale des émissions,

M. M. Regnotto, département fédéral

des transports, des communications et de l'énergie, service de la radio et de la télévision, conseils;

- pour la Commission

M. J.A.Frowein, délégué;

- pour la société requérante

Me R.Gullotti, avocat, conseil,

M. W.Streit, conseiller.

La Cour a entendu en leurs déclarations, ainsi qu'en leurs réponses à sa question et à celles de deux de ses membres, MM. Jacot-Guillarmod et Kieffer pour le Gouvernement, M. Frowein pour la Commission et Me Gullotti pour la société requérante.

9. Agent du Gouvernement et conseil de la société requérante ont produit plusieurs pièces à l'occasion des audiences.

I. LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE

10. Autronic AG est une société anonyme de droit suisse, dont le siège se trouve à Dübendorf (canton de Zurich). Spécialisée dans l'électronique, elle vend notamment des antennes paraboliques de 90 cm de diamètre, destinées à des particuliers.

11. Sa requête a trait à la réception en Suisse de programmes de télévision non codés, créés et diffusés en Union soviétique. Transmis au satellite soviétique G-Horizont (appelé aussi Stationar-4), ils sont renvoyés à des stations réceptrices au sol, en territoire soviétique, qui les distribuent aux usagers. Il s'agit en l'occurrence d'un satellite de télécommunication et non de radiodiffusion directe: il assure un service fixe de radiocommunication point à point (numéro 22 du Règlement des radiocommunications - paragraphe 36 ci-dessous) et utilise les fréquences attribuées aux radiocommunications. Il transmet en outre des conversations téléphoniques, des messages télétypés ou télégraphiques et des données.

12. En 1982, les seules émissions de télévision par satellite susceptibles d'être captées en Suisse au moyen d'une antenne parabolique provenaient de G-Horizont.

A. La genèse de l'affaire

1. La première demande d'autorisation

13. Au printemps de 1982, Autronic AG s'adressa à la division de la radio et de la télévision de la direction générale de l'Entreprise des postes, téléphones et télégraphes (PTT). Elle sollicitait l'autorisation de présenter du 17 au 26 avril 1982, à la Foire d'échantillons (Mustermesse) de Bâle, le programme télévisé public qu'elle captait directement de G-Horizont avec une antenne parabolique privée; elle entendait démontrer ainsi les capacités techniques de l'appareil afin d'en stimuler la vente.

14. La division écrivit à l'ambassade de l'Union soviétique à Berne, laquelle communiqua le 21 avril l'accord de l'administration soviétique pour la durée de la foire.

2. La seconde demande d'autorisation

15. Le 7 juillet 1982, Autronic AG entreprit une démarche analogue pour effectuer des démonstrations à l'exposition FERA, organisée à Zurich du 30 août au 6 septembre 1982 et consacrée aux progrès les plus récents en matière de radiodiffusion, de télévision et d'électronique.

16. La division de la radio et de la télévision saisit à nouveau l'ambassade soviétique, mais ne reçut pas de réponse. Les 14 et 26 juillet puis le 6 août, elle informa Autronic AG que faute du consentement explicite des autorités soviétiques elle ne pouvait permettre la réception des émissions de G-Horizont et que le Règlement des radiocommunications (paragraphe 36 ci-dessous) l'obligeait à l'empêcher.

B. La demande de décision déclaratoire

1. La procédure devant la division de la radio et de la télévision

a) La demande du 1er novembre 1982

17. Désireuse de procéder à de nouvelles démonstrations, Autronic AG demanda le 1er novembre 1982 à la division de la radio et de la télévision de rendre une décision déclaratoire (Feststellungsverfügung) qui préciserait en particulier que la réception à usage privé de programmes télévisés non codés provenant de satellites tels que G-Horizont ne devait pas exiger l'agrément des autorités de l'État émetteur.

18. La société requérante s'appuyait sur plusieurs arguments: le caractère confidentiel d'un programme ne pouvait dépendre de l'utilisation de fréquences particulières; les numéros 1992-1994 du Règlement des radiocommunications n'indiquaient pas le genre d'émissions à ne pas divulguer; la réception de programmes de radio ou de télévision destinés et accessibles au public en général ne pouvait être subordonnée qu'à l'octroi d'une concession au sens du droit suisse, dont chacun avait la faculté de bénéficier; enfin, la réception en cause n'enfreignait pas la législation suisse sur la propriété intellectuelle, car si des émissions considérées isolément pouvaient posséder la qualité d'"oeuvres", il n'en allait pas de même d'un ensemble.

b) La décision du 13 janvier 1983

19. Le 13 janvier 1983, la division de la radio et de la télévision rejeta la demande de la société requérante, en constatant qu'elle ne pouvait accorder la concession de réception sans l'agrément de l'administration de l'État émetteur.

20. Elle relevait que seules des stations au sol dûment agréées étaient habilitées à capter les signaux en provenance des satellites de télécommunication. A cet égard, elle se référait au numéro 960 du Règlement des radiocommunications, qui permet à chaque administration d'assigner certaines fréquences aux radiocommunications point à point à condition de ne pas destiner les émissions à une réception directe par le public en général.

En outre, elle soulignait la différence entre satellites de radiodiffusion et satellites de télécommunication: les premiers transmettent des programmes de radio et de télévision à un nombre indéfini de stations réceptrices situées dans une zone donnée, et ce sur des fréquences expressément réservées à la réception directe; les seconds bénéficient du secret des émissions que tous les États membres ont l'obligation d'assurer en vertu de l'article 22 de la Convention internationale des télécommunications et des numéros 1992-1994 du Règlement des radiocommunications (paragraphes 34 et 36 ci-dessous).

Elle ajoutait enfin (traduction de l'allemand):

2. La procédure devant la direction générale des PTT

21. Contre la décision de la division de la radio et de la télévision, Autronic AG exerça le 14 février 1983 un recours (Beschwerde) que la direction générale des PTT repoussa le 26 juillet.

Celle-ci commençait par se déclarer compétente pour statuer et par reconnaître que la société avait un intérêt, digne de protection, à faire annuler - au sens de l'article 48 de la loi fédérale sur la procédure administrative - la décision litigieuse.

Elle exposait ensuite les raisons qui justifiaient à ses yeux un rejet. La protection de l'information en cause ne pouvait dépendre du point de savoir si les émissions s'adressaient au public en général car le plus souvent on ignorait, lors de la diffusion par des satellites de télécommunication, quelles émissions étaient destinées à un usage général. En outre, l'article 10 (art. 10) de la Convention européenne des Droits de l'Homme ne garantissait que le droit de recevoir des informations émanant de sources accessibles en général, ce qui n'était pas le cas des satellites de télécommunication. Enfin, la circonstance que les émissions étaient ultérieurement destinées à un usage général n'entrait pas en ligne de compte puisque l'obligation de garder secrètes les données transmises subsistait à l'époque de la diffusion.

3. La procédure devant le Tribunal fédéral

22. Le 13 septembre 1983, Autronic AG introduisit devant le Tribunal fédéral un recours de droit administratif contre la décision de la direction générale des PTT. Elle le priait de renverser ladite décision et de rendre un arrêt afin de clarifier la situation juridique pour l'avenir; elle l'invitait en particulier à dire que la réception à usage privé d'émissions non codées provenant de satellites de télécommunication et destinées au grand public ne devait pas dépendre de l'agrément de l'État émetteur.

a) L'examen du recours

23. Saisi d'une demande de renseignements présentée par la division de la radio et de la télévision de la direction générale de l'Entreprise des PTT suisses, la direction du Gostelradio soviétique y répondit ainsi par un message télétypé du 7 février 1984:

24. Le 9 juillet 1984, le Tribunal fédéral posa aux parties un certain nombre de questions sur la situation en fait et en droit. La direction générale des PTT lui répondit le 22 août, la société requérante le 31.

25. Le 10 juin 1985, le rapporteur informa Autronic AG que le Tribunal fédéral n'avait pu encore examiner le recours et qu'elle avait jusqu'au 16 août 1985 pour présenter éventuellement des observations complémentaires.

26. Le 26 juin 1985, la division de la radio et de la télévision expédia à l'administration néerlandaise des télécommunications le message télétypé suivant (traduction de l'anglais):

L'administration néerlandaise répondit le 1er juillet 1985 en ces termes (traduction de l'anglais):

Saisie d'une requête analogue, l'administration finlandaise des télécommunications indiqua le 8 juillet 1985 (traduction de l'anglais):

b) L'arrêt du 10 juillet 1986

27. Le Tribunal fédéral rendit son arrêt le 10 juillet 1986 et en notifia le texte à Autronic AG le 11 novembre.

Selon lui, le recours tendait à une appréciation abstraite de la situation juridique; or en réalité il ne pouvait viser que l'interdiction de capter les émissions litigieuses pendant l'exposition FERA. Il s'avérait pourtant inutile de se prononcer sur sa recevabilité puisqu'en tout cas l'intéressée n'avait pas prouvé l'existence d'un intérêt digne de protection.

A part G-Horizont, aucun satellite dont les émissions fussent captables par une antenne parabolique domestique ne se trouvait à l'époque au-dessus de l'Europe. Autronic AG captait les signaux du satellite soviétique, parce qu'il n'y avait pas d'autre possibilité. Aussi longtemps qu'il en irait ainsi, il n'y aurait guère de marché pour de tels matériels, que seuls des "excentriques" (Sonderlinge) seraient portés à acheter. Bien que deux autres satellites - l'un allemand, l'autre français - dussent être lancés, la situation demeurait confuse quant à leur mode d'exploitation et l'on ne pouvait évaluer ni l'intérêt que susciterait la réception directe de leurs émissions ni le nombre d'antennes paraboliques qui entreraient en service.

Le Tribunal fédéral concluait que faute d'avoir fourni la preuve d'un intérêt économique direct, la société requérante ne possédait pas un intérêt digne de protection. Il refusa donc de statuer sur le fond.

C. L'évolution ultérieure

28. A l'heure actuelle, les satellites de radiodiffusion directe restent très peu nombreux, tandis qu'il existe plus de 150 satellites de télécommunication - tels que G-Horizont -, couvrant tout ou partie de l'Europe occidentale et émettant toutes sortes de programmes non codés et destinés au public en général.

II. LES NORMES JURIDIQUES EN CAUSE

A. La législation suisse

29. L'article 36 § 4 de la Constitution fédérale garantit "l'inviolabilité du secret des lettres et des télégrammes".

1. La loi fédérale de 1922

30. Les dispositions pertinentes de la loi fédérale du 14 octobre 1922 réglant la correspondance télégraphique et téléphonique sont les suivantes:

Article 1

Article 3

Article 46 § 2

2. L'ordonnance de 1973

31. Le 10 décembre 1973, le Conseil fédéral édicta l'ordonnance 1 relative à la loi de 1922; il fixait entre autres l'étendue des concessions en matière de télévision:

Article 66

32. Adopté le 17 août 1983, le texte révisé de l'ordonnance 1 est entré en vigueur le 1er janvier 1984. Bien qu'il ne s'applique pas en l'espèce, plusieurs de ses dispositions méritent d'être citées:

Article 19 § 1

Article 57 § 1

Article 78 § 1

Article 79 § 2

3. L'arrêté fédéral de 1987

33. Le 20 décembre 1985, le Conseil fédéral soumit au Parlement, par la voie d'un message, un projet d'arrêté de portée générale sur la radiodiffusion par satellite. Adopté le 18 décembre 1987 et applicable à compter du 1er mai 1988, l'arrêté comprend un article 28, relatif aux programmes étrangers et ainsi rédigé:

B. La réglementation internationale

1. La Convention internationale des télécommunications

34. Conclue en 1947 dans le cadre de l'Union internationale des télécommunications et révisée à plusieurs reprises, la Convention internationale des télécommunications est entrée en vigueur le 1er janvier 1975 et a été ratifiée par tous les États membres du Conseil de l'Europe. En Suisse, elle figure intégralement dans le Recueil officiel des lois fédérales (1976, p. 994, et 1985, p. 1093), ainsi que dans le Recueil systématique du droit fédéral (O.784.16).

Son article 22, intitulé "Secret des télécommunications", dispose:

L'article 44 oblige les États membres à se conformer à la Convention et aux Règlements administratifs dans tous les bureaux et toutes les stations de télécommunication établis ou exploités par eux et qui assurent des services internationaux ou peuvent provoquer des brouillages nuisibles aux services de radiocommunication d'autres pays.

35. La Convention se trouve complétée et précisée par trois textes administratifs (article 83): le Règlement des radiocommunications, le Règlement télégraphique et le Règlement téléphonique. Seul le premier entre en ligne de compte en l'occurrence.

2. Le Règlement des radiocommunications

36. Le Règlement des radiocommunications date du 21 décembre 1959 et a lui aussi été modifié, entre autres, en 1982. Long de plus de mille pages, il n'a pas - à l'exception des numéros 422 et 725 - été publié dans le Recueil officiel des lois fédérales. Ce dernier opère à cet égard un renvoi, ainsi libellé:

Les dispositions pertinentes en l'espèce sont les suivantes:

Numéro 22

Numéro 37

Numéro 960

Numéros 1992-1994

3. La réponse de l'Union internationale des télécommunications aux questions du gouvernement suisse

37. Le 29 septembre 1983, la Mission permanente de la Suisse auprès des organisations internationales à Genève posa deux questions à l'Union internationale des télécommunications. Dans sa réponse du 31 octobre, celle-ci indiqua notamment:

4. La Recommandation T/T2

38. Lors d'une session tenue à Vienne du 14 au 25 juin 1982, la Conférence européenne des Administrations des postes et des télécommunications adopta la Recommandation T/T2, ainsi libellée:

5. La Convention européenne sur la télévision transfrontière

39. Élaborée dans le cadre du Conseil de l'Europe et signée le 5 mai 1989 par neuf États, dont la Suisse, la Convention européenne sur la télévision transfrontière n'est pas encore en vigueur. Son article 4, intitulé "Liberté de réception et de retransmission", dispose:

Le gouvernement helvétique a formulé une déclaration aux termes de laquelle la Confédération appliquera provisoirement la Convention, en vertu de l'article 29 § 3.

40. Autronic AG a saisi la Commission le 9 janvier 1987 (requête no 12726/87). Elle se plaignait de ce que la Suisse avait subordonné à l'accord de l'État émetteur l'octroi de l'autorisation de recevoir des émissions télévisées non codées en provenance d'un satellite de télécommunication et à usage général; elle alléguait la méconnaissance de son droit de recevoir des informations, garanti par l'article 10 (art. 10) de la Convention.

41. La Commission a retenu la requête le 13 décembre 1988. Dans son rapport du 8 mars 1989 (article 31) (art. 31), elle conclut par onze voix contre deux, avec une abstention, à la violation de l'article 10 (art. 10). Le texte intégral de son avis et des deux opinions séparées dont il s'accompagne figure en annexe au présent arrêt^[4].

42. Le Gouvernement a confirmé lors des audiences les conclusions de son mémoire. Il y invitait la Cour à dire:

I. SUR LA VIOLATION ALLEGUEE DE L'ARTICLE 10 (art. 10)

43. Autronic AG se plaint de ce que l'administration suisse des PTT a subordonné à l'accord de l'État émetteur l'octroi de l'autorisation de recevoir, à l'aide d'une antenne parabolique, des émissions télévisées provenant d'un satellite soviétique de télécommunication (paragraphes 13-16 ci-dessus). Elle y voit une violation de l'article 10 (art. 10) de la Convention, ainsi libellé:

Eu égard aux thèses respectives des comparants, le premier problème à résoudre a trait à l'applicabilité de cette disposition.

A. Sur l'applicabilité de l'article 10 (art. 10)

44. Selon le Gouvernement, la société requérante ne peut en l'occurrence invoquer la liberté d'expression à l'appui de son grief.

En premier lieu, elle n'aurait attaché aucune importance au contenu du message transmis - des programmes en russe - car elle poursuivait des intérêts de nature exclusivement économique et technique. Personne morale aux activités de caractère commercial, elle entendait sans plus fournir, à l'occasion d'une foire, la preuve des capacités d'une antenne parabolique afin d'en stimuler les ventes. Or une liberté d'expression exercée à des fins purement lucratives ressortirait à la liberté économique, laquelle déborderait le cadre de la Convention. Les "informations" en cause ne se trouvaient donc pas protégées par l'article 10 (art. 10).

En second lieu, le Gouvernement souligne que les émissions de télévision litigieuses n'étaient pas destinées et accessibles au public au moment où Autronic AG aurait pu les capter. Elles transitaient alors entre deux points fixes du réseau de distribution sur le territoire de l'Union soviétique, par l'intermédiaire du satellite de télécommunication G-Horizont (paragraphes 11-12 ci-dessus); à ce titre, elles relevaient du secret des télécommunications prévu par le droit international, à savoir l'article 22 de la Convention internationale des télécommunications et les numéros 1992-1994 du Règlement des radiocommunications.

45. La société requérante soutient au contraire que le droit à la liberté d'expression comprend celui de recevoir des informations provenant de sources accessibles, et par conséquent de capter des programmes de télévision retransmis par un satellite de télécommunication et destinés au grand public. En outre, l'article 10 (art. 10) protégerait non seulement le contenu de la communication, mais aussi le mode de transmission. Autronic AG n'aperçoit pas pourquoi les droits fondamentaux que les personnes morales tirent sans conteste de l'article 10 (art. 10), devraient subir des restrictions pour peu qu'elles poursuivent des objectifs économiques ou techniques.

46. Dans son rapport du 8 mars 1989, la Commission note que seuls des satellites de télécommunication se trouvent "actuellement" en service au-dessus de l'Europe. Leurs programmes sont certes captés surtout par des stations réceptrices aux fins de retransmission, mais aussi directement par des antennes individuelles ou collectives. La pratique de plusieurs États membres du Conseil de l'Europe, dont la France et le Royaume-Uni, donnerait à penser que la Convention internationale des télécommunications et le Règlement des radiocommunications n'excluent pas la réception directe de signaux retransmis par satellite de télécommunication quand ils visent le grand public.

En 1982, année des faits litigieux, il ne s'agissait que de G-Horizont, mais cela importerait peu: la demande de décision déclaratoire présentée par Autronic AG aux autorités suisses le 1er novembre 1982 (paragraphe 17 ci-dessus) ne se limitait pas aux émissions du satellite soviétique et du reste, selon le Gouvernement lui-même, l'administration helvétique des PTT adopterait aujourd'hui une attitude identique si on la saisissait d'une requête semblable. La Commission juge purement formel de distinguer entre les signaux selon leur mode de retransmission: satellite de radiodiffusion directe ou - sans codage - satellite de télécommunication. Aucune question de secret ne se posant et le progrès technique permettant à chacun de capter des émissions avec son propre équipement, le droit qui correspondait à cette faculté serait une partie intégrante de la liberté de recevoir des informations.

47. Selon la Cour, ni le statut juridique de société anonyme, ni le caractère commercial de ses activités ni la nature même de la liberté d'expression ne sauraient priver Autronic AG du bénéfice de l'article 10 (art. 10). Ce dernier (art. 10) vaut pour "toute personne", physique ou morale. La Cour en a d'ailleurs déjà constaté par trois fois l'applicabilité à des personnes morales poursuivant des buts lucratifs (arrêts Sunday Times du 26 avril 1979, série A no 30, Markt Intern Verlag GmbH et Klaus Beermann du 20 novembre 1989, série A no 165, et Groppera Radio AG et autres du 28 mars 1990, série A no 173). En outre, il concerne non seulement le contenu des informations mais aussi les moyens de transmission ou de captage, car toute restriction apportée à ceux-ci touche le droit de recevoir et communiquer des informations. Du reste, la dernière phrase de son paragraphe 1 (art. 10-1) mentionne certaines entreprises principalement intéressées par lesdits moyens.

Devant les organes de la Convention, la société requérante dénonce une atteinte à sa liberté de recevoir des informations et des idées sans considération de frontière, et non à sa liberté d'en communiquer. Avec la Commission, la Cour estime que la réception de programmes télévisés au moyen d'une antenne - parabolique ou autre - relève du droit consacré par les deux premières phrases de l'article 10 § 1 (art. 10-1), sans qu'il faille rechercher pour quelle raison et dans quel but son titulaire entend s'en prévaloir. Or les décisions administratives et judiciaires litigieuses (paragraphes 16, 19 et 27 ci-dessus) ont empêché Autronic AG de capter légalement les messages de G-Horizont; elles s'analysaient donc en une "ingérence d'autorités publiques" dans l'exercice de la liberté d'expression.

Quant à l'argument tiré par le Gouvernement du souci de protéger le secret des télécommunications, il n'a trait qu'à la justification de l'ingérence. Il appelle donc un examen, le cas échéant, sur le terrain du paragraphe 1 in fine de l'article 10 (art. 10-1) ou du paragraphe 2 (art. 10-2).

48. En conclusion, l'article 10 (art. 10) trouvait à s'appliquer.

B. Sur l'observation de l'article 10 (art. 10)

49. Le Gouvernement conclut, en ordre subsidiaire, que l'ingérence cadrait avec le paragraphe 1 in fine (art. 10-1), aux termes duquel l'article 10 (art. 10) "n'empêche pas les États de soumettre les entreprises de radiodiffusion (...) ou de télévision à un régime d'autorisation"; à titre plus subsidiaire encore, il plaide qu'elle répondait aux exigences du paragraphe 2 (art. 10-2).

1. Paragraphe 1, troisième phrase, de l'article 10 (art. 10-1)

50. Sur le premier point, Autronic AG soutient que la Convention internationale des télécommunications et le Règlement des radiocommunications ne subordonnent pas à l'accord des autorités de l'État émetteur la possibilité de capter à des fins privées des programmes non codés diffusés par satellite; la troisième phrase de l'article 10 § 1 (art. 10-1) n'entrerait donc pas en jeu.

La Commission ne croit pas non plus que cette disposition puisse justifier l'ingérence incriminée. Les droits reconnus au paragraphe 1 (art. 10-1) valant "sans considération de frontière", les États contractants ne peuvent selon elle "apporter des restrictions aux informations provenant de l'étranger" que sur la base du paragraphe 2 (art. 10-2). En outre, la troisième phrase ne concernerait que la radiodiffusion, la télévision et le cinéma, non l'utilisation d'un appareil de captage.

51. Pour le Gouvernement au contraire, le droit international impose de garder secret tout message émanant d'un satellite de télécommunication et oblige les États à y veiller. L'article 10 § 1 (art. 10-1) in fine les habiliterait à instaurer un système astreignant les entreprises de radiodiffusion à obtenir une autorisation tant pour recevoir pareil message que pour le retransmettre. Il en irait a fortiori ainsi dans le cas d'une société commerciale privée telle qu'Autronic AG.

52. Il ne s'impose pas d'examiner cet argument, ni donc de statuer sur l'applicabilité en l'occurrence de la troisième phrase de l'article 10 § 1 (art. 10-1): de toute manière, celle-ci "ne soustrait (...) pas les mesures d'autorisation aux exigences du paragraphe 2 (art. 10-2), sans quoi on aboutirait à un résultat contraire à l'objet et au but de l'article 10 (art. 10) considéré dans son ensemble"; la Cour l'a relevé dans son arrêt Groppera Radio AG et autres du 28 mars 1990 (série A no 173, p. 24, § 61).

2. Paragraphe 2 de l'article 10 (art. 10-2)

53. Il y a lieu de déterminer si l'ingérence incriminée était "prévue par la loi", poursuivait un ou plusieurs des buts légitimes énumérés au paragraphe 2 (art. 10-2) et était "nécessaire, dans une société démocratique", pour les atteindre.

a) "Prévue par la loi"

54. Selon la société requérante, la législation suisse ne comporte aucune règle propre à fonder juridiquement la décision en cause ou renvoyant à des dispositions du droit international des télécommunications. La réponse de l'Union internationale des télécommunications aux questions du gouvernement suisse en fournirait la preuve (paragraphes 7 et 37 ci-dessus): il en ressort qu'il appartient à chaque État membre de prendre les mesures nécessaires à ses yeux pour réaliser les objectifs assignés par le traité et honorer ses engagements à ce titre.

55. Le Gouvernement considère que les normes nationales ou internationales remplissent les conditions de précision et d'accessibilité dégagées par la jurisprudence des organes de la Convention.

Sur le premier point, il souligne que les décisions rendues le 13 janvier 1983 par la division de la radio et de la télévision, puis le 26 juillet 1983 par la direction générale des PTT, s'appuyaient sur l'ordonnance 1 du Conseil fédéral du 10 décembre 1973 et sur plusieurs dispositions spécifiques du droit international des télécommunications (Convention internationale des télécommunications et Règlement des radiocommunications).

Au sujet du second, le Gouvernement reconnaît que seule la Convention internationale des télécommunications a paru intégralement dans le Recueil officiel des lois fédérales et dans le Recueil systématique du droit fédéral. Si le Règlement des radiocommunications n'y figure pas - à l'exception des numéros 422 et 725 -, le Recueil officiel signale à son propos les moyens de le consulter ou de se le procurer (paragraphe 36 ci-dessus). Pareille pratique se justifierait par la longueur du texte, plus de mille pages. Au demeurant, elle aurait reçu l'aval du Tribunal fédéral (arrêt du 12 juillet 1982 dans l'affaire Radio 24 Radiowerbung Zürich AG gegen Generaldirektion PTT, Arrêts du Tribunal fédéral suisse, vol. 108, Ière partie b), p. 264) et se rencontrerait dans au moins dix autres États membres du Conseil de l'Europe. Enfin, elle correspondrait à la jurisprudence de la Cour européenne sur l'accès des particuliers aux textes juridiques dans les systèmes de common law.

56. Tel n'est pas l'avis de la Commission. L'ordonnance 1 du Conseil fédéral n'offrirait pas une base légale suffisante car elle ne mentionnerait nullement la nécessité du consentement de l'État émetteur pour capter des programmes télévisés destinés au public en général. Quant au Règlement des radiocommunications, les dispositions invoquées par le Gouvernement manqueraient de précision.

57. D'après la Cour, la base légale de l'ingérence réside dans la loi fédérale de 1922 et l'article 66 de l'ordonnance 1 relative à celle-ci (paragraphe 31 ci-dessus), combinés avec l'article 22 de la Convention internationale des télécommunications et les dispositions du Règlement des radiocommunications citées au paragraphe 36 ci-dessus.

Compte tenu du public auquel ils s'adressent, ces textes présentent une accessibilité suffisante (paragraphes 34 et 36 ci-dessus; arrêt Groppera Radio AG et autres précité, série A no 173, p. 26, § 68). Leur qualité de "loi" au sens de l'article 10 § 2 (art. 10-2) reste cependant douteuse, car on peut se demander s'il ne leur manque pas la clarté et la précision voulues: les normes nationales n'indiquent pas exactement les critères à observer pour accorder ou refuser les concessions visées à l'article 66, tandis que les dispositions internationales semblent laisser aux autorités nationales une marge d'appréciation non négligeable.

Il n'apparaît pourtant pas nécessaire de trancher la question: à supposer même que la condition "prévue par la loi" se trouve remplie, la Cour arrive à la conclusion que l'ingérence ne se justifiait pas (paragraphes 60-63 ci-dessous).

b) But légitime

58. Pour le Gouvernement, l'ingérence incriminée poursuivait deux fins reconnues par la Convention.

La première consisterait dans la "défense de l'ordre" des télécommunications. Il importait de tenir compte du nombre limité des fréquences disponibles, de prévenir l'anarchie que pourrait provoquer la circulation illimitée des informations au niveau international, ainsi que d'assurer le pluralisme culturel et politique.

En second lieu, l'ingérence aurait eu pour but d'"empêcher la divulgation d'informations confidentielles": il fallait préserver le secret des télécommunications, qui couvrait les messages télévisés litigieux et que garantissait l'article 22 de la Convention internationale des télécommunications.

La société requérante, elle, relève que les émissions en cause visaient le grand public et que d'autres États contractants possèdent en la matière une réglementation plus libérale.

Quant à la Commission, elle reconnaît la légitimité du premier objectif mentionné par le Gouvernement, le seul dont il ait tiré argument devant elle.

59. La Cour constate que l'ingérence poursuivait les deux fins, pleinement compatibles avec la Convention, qu'invoque le Gouvernement: la défense de l'ordre des télécommunications et la nécessité d'empêcher la divulgation d'informations confidentielles.

c) "Nécessaire dans une société démocratique"

60. D'après la société requérante, le refus d'autorisation qui la frappait ne correspondait pas à un besoin social impérieux: il ne s'imposait pas pour empêcher la divulgation d'informations confidentielles, car un exploitant désireux de réserver ses émissions à un certain public recourt au codage de ces dernières.

Le Gouvernement insiste sur la distinction entre satellites de radiodiffusion directe et satellites de télécommunication; à ses yeux, le droit international des télécommunications entend donner aux émissions diffusées par les seconds la même protection juridique qu'aux communications téléphoniques.

Pour la Commission, l'affaire ne soulevait aucun problème sur le terrain de la protection d'informations confidentielles; la seule réception des signaux de G-Horizont ne pouvait troubler l'ordre international des télécommunications, la distinction entre satellites de radiodiffusion directe et satellites de télécommunication se révélant purement formelle. Bref, l'ingérence n'apparaissait pas nécessaire.

61. Selon la jurisprudence constante de la Cour, les États contractants jouissent d'une certaine marge d'appréciation pour juger de la nécessité d'une ingérence, mais elle va de pair avec un contrôle européen plus ou moins large selon le cas. S'il s'agit, comme en l'espèce, d'une ingérence dans l'exercice des droits et libertés garantis par le paragraphe 1 de l'article 10 (art. 10-1), ce contrôle doit être strict en raison de l'importance de ces droits, importance que la Cour a maintes fois soulignée. La nécessité de les restreindre doit se trouver établie de manière convaincante (arrêt Barthold du 25 mars 1985, série A no 90, p. 26, § 58).

62. Le Gouvernement soutient que la Cour, en opérant son contrôle, doit se placer à l'époque des faits de la cause et, en particulier, ne pas avoir égard à l'évolution technique et juridique ultérieure. Il affirme néanmoins qu'aujourd'hui encore l'article 22 de la Convention internationale des télécommunications et les dispositions susmentionnées du Règlement des radiocommunications obligeraient les PTT à rejeter des demandes du genre de celles émanant de la société requérante, sauf accord préalable des autorités du pays où se trouverait la station émettant vers le satellite.

Selon la Cour, ladite évolution peut entrer en ligne de compte pour autant qu'elle aide à comprendre et interpréter correctement les règles en question.

Dans le domaine technique, elle s'est manifestée par la mise en service de plusieurs autres satellites de télécommunication diffusant des programmes télévisés. Sur le plan juridique, elle s'est traduite notamment, à l'échelle internationale, par la signature le 5 mai 1989, dans le cadre du Conseil de l'Europe, de la Convention européenne sur la télévision transfrontière; au niveau national, par le fait que plusieurs États membres autorisent le captage des émissions télévisées non codées émanant des satellites de télécommunication, sans exiger le consentement de l'administration du pays où est située la station alimentant le satellite.

Cette dernière circonstance ne manque pas de pertinence, les autres États signataires de la Convention internationale des télécommunications et les autorités internationales ne paraissant pas avoir protesté contre l'interprétation de l'article 22 de cette convention et des dispositions précitées du Règlement des radiocommunications qu'elle implique. L'interprétation - contraire - de ces textes invoquée par le gouvernement suisse à l'appui de l'ingérence, n'est donc pas concluante. Cela ressort aussi des paragraphes 19 et 20 de la réponse de l'Union internationale des télécommunications à ses questions (paragraphe 37 ci-dessus).

63. Dès lors, l'argument tiré par le Gouvernement des particularités des satellites de télécommunication ne saurait justifier l'ingérence: la nature seule des émissions en cause, à savoir des émissions non codées, destinées aux téléspectateurs d'Union soviétique, empêche de les qualifier de "[non] destinées à l'usage général du public" au sens des numéros 1992-1994 du Règlement des radiocommunications. Abstraction faite des règles internationales discutées ci-dessus, il n'y avait donc pas nécessité de prohiber le captage de ces émissions.

Devant la Cour, il est vrai, le gouvernement suisse a encore plaidé qu'une interdiction absolue du captage non autorisé des messages des satellites de télécommunication constitue l'unique manière d'assurer "le secret des correspondances internationales", parce qu'il n'y a pas moyen de distinguer les signaux formant ces correspondances des signaux destinés à l'usage général du public. L'argument ne convainc pas, car devant la Commission le Gouvernement avait déjà concédé l'absence de risque de se procurer des informations secrètes à l'aide d'antennes paraboliques recevant les émissions de satellites de télécommunication.

La Cour conclut que l'ingérence n'était pas "nécessaire dans une société démocratique", de sorte qu'il y a eu violation de l'article 10 (art. 10).

II. SUR L'APPLICATION DE L'ARTICLE 50 (art. 50)

64. Aux termes de l'article 50 (art. 50) de la Convention,

Autronic AG ne demande pas la réparation d'un dommage. En revanche, elle sollicite le remboursement de ses frais et dépens au niveau interne et devant les organes de la Convention. Il s'agirait au total de 42.245 francs suisses, à savoir 380 de frais payés à l'administration suisse pour la décision rendue le 26 juillet 1983 par la direction générale des PTT, 40.000 d'honoraires d'avocat, correspondant à 235 heures de travail, et 1.865 de frais divers.

Le Gouvernement ne conteste pas le premier poste, ni le troisième, mais trouve "franchement exagéré" le deuxième: la société requérante n'aurait pas fourni le détail des honoraires et aurait commis "une faute procédurale" en posant une question abstraite au Tribunal fédéral, lequel ne lui aurait d'ailleurs pas alloué plus de 4.000 francs suisses pour dépens s'il avait accueilli le recours de droit administratif.

Le délégué de la Commission, lui, ne se prononce pas.

65. Statuant en équité comme le veut l'article 50 (art. 50), la Cour considère qu'Autronic AG a droit au remboursement de 25.000 francs suisses pour frais et dépens.

1. Dit, par seize voix contre deux, que l'article 10 (art. 10) s'appliquait en l'espèce et a été violé;

2. Dit, à l'unanimité, que la Suisse doit verser à la société requérante, pour frais et dépens, 25.000 (vingt-cinq mille) francs suisses;

3. Rejette, à l'unanimité, la demande de satisfaction équitable pour le surplus.

Fait en français et en anglais, puis prononcé en audience publique au Palais des Droits de l'Homme à Strasbourg, le 22 mai 1990.

Rolv RYSSDAL

Président

Marc-André EISSEN

Greffier

Au présent arrêt se trouve joint, conformément aux articles 51 § 2 (art. 51-2) de la Convention et 53 § 2 du règlement, l'exposé des opinions séparées suivantes:

- opinion dissidente de Mme Bindschedler-Robert et de M. Matscher;

- opinion concordante de M. De Meyer.

R.R.

M.-A.E.

Nous regrettons de ne pouvoir nous rallier à l'opinion de la majorité quant à l'applicabilité de l'article 10 (art. 10), ni quant à la violation au cas où l'article 10 (art. 10) serait applicable.

1. Nous ne contestons pas qu'une société commerciale puisse en principe se prévaloir de l'article 10 (art. 10), et cela même dans le cadre de ses activités commerciales. Mais nous notons que, dans les cas mentionnés dans l'arrêt (Sunday Times, série A no 30, Markt Intern Verlag GmbH et Klaus Beermann, série A no 165, et Groppera Radio AG et autres, série A no 173), le contenu de l'information que la société entendait diffuser avait pour elle ou pour les destinataires une certaine signification. A notre avis, l'article 10 (art. 10) présuppose un minimum d'identification entre la personne qui entend se prévaloir du droit protégé par ledit article et "l'information" transmise ou reçue. Or, en l'occurrence, le contenu de l'information - par pur hasard des émissions soviétiques en russe - était parfaitement indifférent à la société aussi bien qu'aux visiteurs de la foire susceptibles d'assister aux émissions; il s'agissait uniquement de faire la démonstration des caractéristiques techniques de l'antenne parabolique pour en promouvoir la vente. Cela étant, il nous paraît abusif de la part de la société d'invoquer la liberté d'information; partant, l'article 10 (art. 10) n'est, à notre avis, pas applicable en l'espèce.

2. Même à supposer que l'article 10 (art. 10) fût applicable, nous ne pouvons voir une violation de cette disposition dans la limitation de la liberté de réception imposée à la société requérante.

Nous rappellerons d'entrée de cause que la vente d'antennes paraboliques n'était elle-même soumise à aucune restriction. On ne saurait donc construire, en l'occurrence, une limitation de la liberté d'information découlant d'une prétendue restriction du commerce des supports techniques en matière de radiocommunication.

Ainsi que la majorité l'admet, la limitation imposée poursuivait un but légitime: l'ordre dans les télécommunications internationales. La majorité laisse cependant planer un doute sur la qualité de "loi" des dispositions légales sur lesquelles se basait l'ingérence. A notre avis, aussi bien la Convention internationale des télécommunications que le Règlement (international) des radiocommunications présentaient, ainsi que cela a été reconnu être le cas dans l'affaire Groppera Radio AG et autres (arrêt du 28 mars 1990, § 68), la clarté et la précision voulues sur les points essentiels: la distinction fondamentale entre satellites de radiodiffusion directe, dont les émissions sont destinées à être reçues directement par le public en général, et satellites de télécommunication (émettant point à point) et dont les émissions ne sont pas destinées directement à l'usage général du public, ainsi que l'obligation de prendre les mesures nécessaires pour faire interdire et réprimer l'interception, sans autorisation, de radiocommunications qui ne sont pas destinées à l'usage général du public, c'est-à-dire des émissions par satellite de télécommunication (RR no 22, 37, 1992-1994). Rappelons que le satellite G-Horizont était justement un satellite de ce dernier type.

Ainsi que l'UIT le relève dans sa réponse du 2 novembre 1989, il découle de ces dispositions que l'interception des émissions transitant par satellite de télécommunication était soumise à l'autorisation de l'administration suisse, qui était habilitée à en fixer les termes et conditions et qui devait, ce faisant, tenir compte de l'engagement qu'elle avait assumé aux termes du Règlement des radiocommunications. L'ingérence contestée - le refus d'autorisation par les autorités suisses - avait donc une base juridique suffisante.

3. Que la Suisse ait considéré que cet engagement l'obligeait à soumettre l'autorisation de réception à l'assentiment de l'État émetteur, en l'occurrence l'Union soviétique, correspondait à l'interprétation couramment admise à l'époque (et même à une date encore toute récente), ainsi qu'il résulte des réponses des quelques administrations étrangères auxquelles la Suisse a adressé une demande d'information (URSS le 7 février 1984, Pays-Bas le 1er juillet 1985, Finlande le 8 juillet 1985, RFA le 29 août 1989); cela correspondait aussi à la recommandation adoptée en 1982 par la Conférence européenne des administrations des postes et des télécommunications (cf. arrêt, § 38).

La Suisse pouvait donc légitimement se croire non seulement autorisée mais obligée de soumettre l'autorisation demandée par Autronic AG à l'agrément de l'administration soviétique compétente, pour faire face aux obligations internationales encourues, en les respectant ainsi qu'elles étaient comprises par les organes internationaux compétents et par les autres États, en particulier par l'État intéressé en l'espèce, l'Union soviétique. Autrement dit, l'assentiment des autorités soviétiques compétentes n'ayant pas été obtenu, le refus d'autorisation dont se plaint Autronic AG pouvait être considéré à l'époque comme une mesure nécessaire au respect de l'ordre des télécommunications internationales.

Même si, ces dernières années, certaines administrations nationales semblent avoir renoncé à la condition de l'obtention préalable de l'assentiment de l'État émetteur, il résulte cependant des réponses reçues encore en 1989 que cela ne correspond pas encore à une conception générale. Les accords interétatiques conclus pour la création d'Entelsat et d'Intelsat, qui ne permettent de capter les émissions émanant des satellites qu'à des stations terrestres spécialement habilitées, le prouvent. Mais même si ce n'était pas le cas et si les conceptions ont évolué, on ne saurait s'en inspirer pour trancher la question de l'existence en l'espèce d'une violation de la Convention et donc de la responsabilité de l'État, question qui doit s'apprécier au regard des normes juridiques telles qu'elles étaient en vigueur (et comprises) à l'époque des faits considérés.

Que l'UIT considère qu'il appartient à l'administration de chaque membre de l'Union de prendre elle-même les "mesures nécessaires pour faire interdire et réprimer l'interception, sans autorisation, de radiocommunications qui ne sont pas destinées à l'usage général du public" et que toute administration nationale est habilitée à "fixer les termes et conditions dans lesquelles elle accorde une telle autorisation" signifie seulement que, dans le cadre de la Convention internationale des télécommunications et du Règlement des radiocommunications, les États jouissent d'une certaine liberté d'appréciation pour décider des mesures adéquates dans la poursuite des fins imposées par lesdites règles internationales; on ne saurait tirer de cette liberté d'appréciation la conclusion qu'une mesure prise dans ce cadre et qui apparaît comme parfaitement adéquate et proportionnée au but légitime poursuivi, c'est-à-dire in casu à la défense de l'ordre international dans le domaine des télécommunications, ne serait pas nécessaire. D'ailleurs, la mesure litigieuse ne constituait pas une interdiction absolue et indifférenciée, mais une réponse raisonnable aux engagements internationaux assumés par l'État en cause, réponse qui tenait compte des intérêts juridiques de l'État émetteur.

Cela étant, nous estimons qu'il n'y a pas eu violation de l'article 10 (art. 10).

Les raisons qui m'ont conduit à constater une violation du droit à la liberté d'expression dans l'affaire Groppera Radio AG et autres^[5] ne pouvaient que m'amener à en décider de même dans la présente affaire, d'autant plus qu'il s'agissait ici de mesures empêchant la démonstration au public d'appareils destinés à la réception d'émissions de télévision.

A cet égard, il me paraît utile de préciser que le pouvoir d'autorisation des États en matière de radiodiffusion et de télévision ne s'étend pas à la réception des émissions^[6] et que, pour le surplus, celle-ci ne peut faire l'objet d'ingérences de leur part que quant aux modalités ou aux circonstances et seulement dans la mesure où les unes ou les autres donnent lieu à des effets nocifs qu'un besoin social impérieux commande de prévenir ou d'éliminer3. La liberté de voir et de regarder, d'entendre et d'écouter échappe, comme telle, à l'autorité des États.