Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
8C_669/2022
Arrêt du 30 août 2023
IVe Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Wirthlin, Président, Métral et Bechaalany, Juge suppléante.
Greffière : Mme von Zwehl.
Participants à la procédure
A.________,
représentée par Me Alireza Moghaddam, avocat,
recourante,
contre
Conseil administratif de la Ville de Genève, Palais Eynard, rue de la Croix-Rouge 4, 1204 Genève,
intimé.
Objet
Droit de la fonction publique (classe de traitement),
recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de Genève du 11 octobre 2022 (A/746/2022-FPUBL - ATAS/1021/2022).
Faits :
A.
A.a. A.________, née en 1965, a été engagée par la Ville de Genève (ci-après: la ville) à compter du 1er octobre 2005 en qualité d'assistante conservatrice au Musée B.________. A la suite de l'adoption du nouveau statut du personnel de la ville du 29 juin 2010 (LC 21 151; ci-après: SPVG), la fonction de A.________ a été colloquée en catégorie M de l'échelle de traitement.
A.b. Le 19 juin 2018, A.________ a formé une demande de réévaluation de sa fonction auprès de la direction du Musée B.________. Le 10 octobre 2018, après discussion avec sa hiérarchie et suggestions de sa part, A.________ a signé la nouvelle version de son cahier des charges, qui prévoyait comme mission générale de "contribuer à la gestion, à la conservation, à l'étude, au développement et à la mise en valeur des collections du domaine considéré, sous le contrôle de la conservatrice en chef". Le 8 août 2019, la direction des ressources humaines (ci-après: DRH) l'a informée que sa demande de réévaluation de fonction avait fait l'objet d'un moratoire en raison du processus de réévaluation globale de toutes les fonctions-types de l'administration. Sans déclaration expresse de sa part d'ici au 1er septembre 2019, elle était réputée maintenir sa demande. Celle-ci serait traitée en vertu des dispositions de la nouvelle "Directive générale relative au processus de collocation des postes de l'administration municipale suite à l'adoption du catalogue des fonctions".
En janvier 2020, les analystes de fonction ont entendu une représentante de la hiérarchie et A.________. Le 30 septembre 2020, la commission primaire a instruit le dossier relatif à la demande de A.________ et l'a entendue ainsi que la représentante de la hiérarchie. Elle a proposé à la commission d'évaluation plénière de rattacher le poste de A.________ à la fonction-type 06 001200 d'adjoint ou adjointe scientifique en classe L de l'échelle des traitements. Selon la commission primaire, l'analyse du cahier des charges de l'intéressée et des activités décrites correspondait à la fonction-type précitée.
A.c. Le 30 octobre 2020, la commission plénière a instruit la demande de réévaluation. Elle a décidé de reporter la décision pour faire le point avec l'institution, car il apparaissait que la titulaire entendait en réalité faire évoluer son poste vers celui de conservatrice par l'intermédiaire d'une demande d'évaluation de fonction. Le 11 décembre 2020, la commission plénière a considéré à l'unanimité que la proposition de la commission primaire pouvait être soumise au Conseil administratif de la ville (ci-après: le CA). Le 22 décembre 2020, le CA a colloqué le poste occupé par A.________ dans la nouvelle fonction d'adjointe scientifique. Il s'est référé au cahier des charges signé le 10 octobre 2018.
A.d. Le 2 février 2021, A.________ a formé réclamation contre cette décision, exigeant un rattachement de sa fonction à celle de conservatrice colloquée en catégorie N. Après diverses auditions, la commission d'évaluation plénière a émis un avis défavorable, à l'unanimité des membres présents. Le 2 février 2022, le CA a rejeté la réclamation de A.________ et a confirmé le rattachement de son poste à la fonction-type d'adjoint ou adjointe scientifique classée en catégorie L de l'échelle des traitements. La prénommée était maintenue dans sa classe de traitement actuelle M (ad personam).
A.e. Le 3 février 2022, A.________ a contesté son cahier des charges et en a demandé la modification, au motif que celui-ci ne reflétait pas la complexité et l'étendue de ses activités et responsabilités depuis 2008. Le 9 février 2022, on lui a indiqué que compte tenu de la procédure en cours auprès de la DRH et de son élection de domicile, il n'était pas possible d'entrer en matière sur sa demande.
B.
Statuant sur le recours de A.________ contre la décision sur réclamation du 2 février 2022, la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève l'a rejeté, par arrêt du 11 octobre 2022.
C.
A.________ forme un recours en matière de droit public et un recours constitutionnel subsidiaire. Elle conclut, principalement, à l'annulation de l'arrêt attaqué et à la collocation de son poste dans la fonction 06 001400 de conservatrice, classée en N; subsidiairement, elle demande de "constater l'illégalité, dans le cadre de l'établissement du catalogue des fonctions, de la nouvelle évaluation de la fonction d'assistant conservateur transformée en adjoint scientifique", de l'annuler et de rétablir le statu quo ante; plus subsidiairement encore, elle conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi de la cause à l'instance précédente pour nouvelle instruction dans le sens des considérants.
La ville conclut à l'irrecevabilité ou, sinon, au rejet des deux recours. La recourante a déposé une réplique.
Considérant en droit :
1.
1.1. Le Tribunal fédéral examine d'office (art. 29 al. 1 LTF) et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 147 I 333 consid. 1; 145 II 168).
1.2. L'arrêt entrepris concerne une contestation de nature pécuniaire en matière de rapports de travail de droit public, de sorte que le motif d'exclusion de l'art. 83 let. g LTF ne s'applique pas. En outre, vu la différence de salaire annuel entre les classes de traitement L et N ressortant de la grille salariale de la ville et le nombre d'années de travail de la recourante jusqu'à la retraite, la valeur litigieuse dépasse le seuil de 15'000 fr. ouvrant la voie au recours en matière de droit public en ce domaine (art. 51 al. 1 let. a et al. 2;
2.
2.1. Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Il ne peut s'en écarter que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 143 IV 241 consid. 2.3.1; sur la notion d'arbitraire, cf. ATF 145 V 513 consid. 4.2) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF), et pour autant que la correction du vice soit susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF). Si le recourant entend s'écarter des constatations de fait de l'autorité précédente, il doit expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions de l'art. 105 al. 2 LTF seraient réalisées et la correction du vice susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF); à défaut, un état de fait divergent de celui de la décision attaquée ne peut pas être pris en compte (ATF 145 V 188 consid. 2). Le recourant ne saurait se borner à plaider à nouveau sa cause, contester les faits retenus ou rediscuter la manière dont ils ont été établis comme s'il s'adressait à une juridiction d'appel (ATF 134 II 349 consid. 3). Le Tribunal fédéral n'entre ainsi pas en matière sur des critiques de type appellatoire portant sur l'état de fait ou sur l'appréciation des preuves (ATF 140 V 213 consid. 2; 140 III 264 consid. 2.3).
2.2. Sauf exception, la violation du droit cantonal ne peut pas être invoquée en tant que telle devant le Tribunal fédéral (art. 95 LTF). Il est cependant possible de faire valoir que son application consacre une violation du droit fédéral, comme la protection contre l'arbitraire (art. 9 Cst.) ou la garantie d'autres droits constitutionnels (ATF 145 I 108 consid. 4.4.1; 142 III 153 consid. 2.5). Le Tribunal fédéral n'examine la violation de droits fondamentaux que si ce moyen est invoqué et motivé par le recourant de manière précise (art. 106 al. 2 LTF), c'est-à-dire s'il a été expressément soulevé et exposé de manière claire et détaillée. Appelé à revoir l'interprétation d'une norme cantonale sous l'angle de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avère pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution - même préférable - paraît possible (ATF 147 I 241 consid. 6.2.1).
3.
Le litige porte sur le bien-fondé de la collocation du poste de la recourante dans la fonction d'adjoint ou adjointe scientifique du catalogue des fonctions.
3.1. L'art. 22 du règlement d'application du statut du personnel de la ville du 29 juin 2010 (REGAP; LC 21 151) traite de la demande d'analyse de fonction, qui peut émaner soit d'un employé, soit du chef de service, soit du directeur du département, soit du secrétaire général de la ville (al. 1). Les demandes sont adressées à la DRH, qui examine le dossier, élabore une proposition de suivi et en informe la commission d'évaluation, qui valide cette appréciation (al. 3). La DRH peut proposer l'analyse de fonctions individuelles ou de fonctions-types (al. 4). Lorsqu'une fonction se retrouve, de manière analogue, dans un autre service municipal, la DRH propose une analyse de fonction-type ou une classification par analogie (al. 5).
L'art. 24 REGAP prévoit que les demandes devant faire l'objet d'une analyse individuelle impliquent (al. 1) : l'examen de la description de la fonction (lit. a); l'audition du titulaire, de son chef de service ou d'autres responsables désignés par le chef de service et le cas échéant du directeur du département (lit. b); la discussion du dossier au sein de la commission primaire et l'élaboration d'une proposition de classification (lit. c); la présentation du dossier devant la commission d'évaluation (lit. d). Lorsqu'il s'agit de fonctions-types, il est procédé à l'audition d'une délégation de titulaires et de leur hiérarchie (al. 2). Les art. 25 et 26 REGAP traitent des délibérations au sein de la commission primaire et de la commission d'évaluation. L'art. 27 REGAP règle la décision du CA et sa communication.
Les caractéristiques de chaque poste sont déterminées par le cahier des charges que reçoit chaque membre du personnel, qui décrit les tâches à effectuer ainsi que les responsabilités et les exigences liées au poste (art. 9 SPVG). Celui-ci est rédigé par le service ou département concerné et signé par la hiérarchie et le titulaire du poste. Etabli sur la base de la description de la fonction, le cahier des charges décrit, dans les grandes lignes, les tâches à effectuer, les responsabilités et les exigences liées au poste (art. 9 SPVG et 30 al. 1 REGAP).
Selon l'art. 30 al. 2 REGAP, le cahier des charges peut être modifié en tout temps dans le respect de la description de la fonction si les nécessités du service ou les aptitudes de la personne concernée le justifient. La personne concernée doit être consultée préalablement. Elle a le droit d'exiger à cette fin un entretien avec la personne responsable de la modification du cahier des charges. En cas de désaccord, elle a droit à un recours hiérarchique. Elle peut se faire assister. Si le cahier des charges ne correspond plus à la description de la fonction, la personne concernée peut demander qu'une décision soit rendue sur sa nomination dans une autre fonction (art. 30 al. 3 REGAP).
3.2. En l'espèce, la cour cantonale a tout d'abord rappelé que, selon sa jurisprudence relative à l'évaluation d'une fonction (ATA/458/2022 du 3 mai 2022, ATA/12/2022 du 11 janvier 2022 et ATA/300/2021 du 9 mars 2021), le titulaire du poste ne pouvait pas, dans le cadre de la procédure de collocation du poste, se plaindre de ce que l'examen de sa fonction ne prenait pas en compte des éléments qui ne ressortaient pas de son cahier des charges. La classification de sa fonction ne pouvait être examinée qu'au regard des éléments retenus dans son cahier des charges. Si ce document n'énumérait pas correctement les tâches du titulaire du poste, il revenait à ce dernier de le contester.
Les juges cantonaux ont ensuite relevé que la recourante remettait en cause la collocation de son poste sans critiquer l'appréciation faite pour le rattacher à la fonction-type contestée. Elle admettait d'ailleurs que sa demande de collocation n'avait eu aucune réelle portée. En revanche, elle faisait valoir que sa "réalité professionnelle" avait été ignorée et que celle-ci ne correspondait pas à celle d'adjointe scientifique mais à celle de conservatrice. A cet égard, la cour cantonale a souligné qu'une évaluation de fonction présupposait en amont d'établir un cahier des charges reflétant l'activité effective de l'employée concernée (art. 9 SPVG et 30 al. 1 REGPA). Toute divergence relative au cahier des charges devait être clarifiée avant d'entamer la procédure de collocation de fonction, afin que ce document illustre le plus fidèlement possible l'activité exercée par l'employée dans le poste à évaluer. En effet, ce document était le point de départ de l'analyse d'évaluation de fonction. Or, la recourante ne l'avait pas contesté dans le délai prévu auprès de sa hiérarchie et les contestations faites dans son recours étaient exorbitantes au litige, comme l'était sa demande de modification de son cahier des charges faite en cours de procédure de réévaluation. Les éléments mis en avant par la recourante ne pouvaient pas être pris en considération, car seules les tâches décrites dans son cahier des charges de 2018 étaient déterminantes pour l'issue du litige. En outre, elle avait admis lors de son audition que, conformément à son cahier des charges, toutes ses décisions intervenaient sous la responsabilité de sa hiérarchie, à l'exception du contenu des publications ou de la création de liens et de développement de réseau.
La cour cantonale a ainsi jugé que la ville s'était fondée à bon droit sur le cahier des charges de 2018 pour procéder à l'évaluation du poste. La recourante avait renoncé à faire valoir le recours hiérarchique prévu par le REGAP, mais avait initié une procédure de modification de son cahier des charges ne faisant pas l'objet du litige en cours.
4.
Dans un premier grief d'ordre formel, la recourante se plaint d'une violation de son droit d'être entendue (art. 29 al. 2 Cst. et 6 CEDH). Elle reproche aux juges cantonaux d'avoir refusé de procéder à sa comparution personnelle et d'entendre des témoins. Ces auditions auraient permis de trancher les contradictions entre sa réalité professionnelle et le résultat de la procédure de collocation, respectivement entre ses activités effectives et son cahier des charges.
4.1. Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. comporte plusieurs aspects, dont le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision soit prise touchant sa situation juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 148 II 73 consid. 7.3.1; ATF 145 I 167 consid. 4.1 et les arrêts cités). Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas le juge de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, il a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1). Par ailleurs, le droit d'être entendu ne comprend pas le droit d'être entendu oralement ni celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1; arrêt 2C_850/2014 du 10 juin 2016 consid. 6.1, non publié in ATF 142 II 388). Le refus d'une mesure probatoire par appréciation anticipée des preuves ne peut être remis en cause devant le Tribunal fédéral qu'en invoquant l'arbitraire (art. 9 Cst.) de manière claire et détaillée (art. 106 al. 2 LTF; ATF 146 III 73 consid. 5.2.2; 144 II 427 consid. 3.1.3; 138 III 374 consid. 4.3.2). L'art. 6 CEDH n'offre pas de protection plus étendue (arrêt 5A_750/2015 du 4 mars 2016 consid. 2 et les arrêts cités).
4.2. En l'espèce, les juges cantonaux ont considéré que la recourante avait eu l'occasion de fournir des explications sur sa réalité professionnelle et de produire toute pièce qu'elle jugeait utile. Elle n'expliquait pas en quoi son audition serait de nature à apporter des éléments nouveaux. En outre, les analystes de fonction avaient déjà procédé à son audition. La recourante n'avait par ailleurs pas fourni de liste de témoins ni précisé les faits sur lesquels les témoignages pourraient porter. La mention "preuve par témoin" dans ses écritures portait sur des éléments non pertinents pour l'issue du litige. De plus, les analystes de fonction avaient entendu le directeur du Musée B.________ et la conservatrice du Musée B.________. Enfin, la cour cantonale a jugé que le dossier en sa possession paraissait complet et lui permettait de trancher le litige en connaissance de cause. Or la recourante échoue à démontrer, et ne prétend d'ailleurs pas, que l'appréciation anticipée des preuves opérée par l'instance précédente serait arbitraire. Au contraire, elle se contente de présenter à nouveau sa propre vision de la situation et de l'opposer à celle de la cour cantonale. Mal fondé, le grief doit être écarté.
5.
Sous le titre "De la violation du principe de la légalité, de la protection contre l'arbitraire et du droit d'être entendu au regard du Catalogue des fonctions de la Ville de Genève", la recourante reprend l'argumentation qu'elle avait déjà soulevée devant la cour cantonale en lien avec la disparition de la "filière professionnelle". Elle estime que le SPVG et le REGAP imposeraient de mettre en place un système privilégiant la promotion interne et donc la filière professionnelle. Or, le nouveau catalogue des fonctions ne donnerait plus aucune garantie formelle pour un fonctionnaire de voir évoluer sa carrière dans l'administration. La cour cantonale aurait dû instruire cette problématique en convoquant les personnes à même d'en témoigner (le secrétaire général et son adjoint). S'il devait s'avérer que tel est le cas, le nouveau catalogue des fonctions violerait la loi dont il est issu. Autrement dit, la promulgation dudit catalogue aurait requis de modifier la législation en amont. La réponse toute générale donnée par les juges cantonaux - à savoir qu'en tout état de cause, rien n'empêchait un employé de postuler à une fonction qu'il estimait mieux correspondre à ses qualifications - était "singulièrement court[e]".
Outre que la recourante ne fait aucune démonstration de l'existence d'un frein au développement d'une carrière dans l'administration lié à l'introduction du nouveau catalogue des fonctions, elle semble perdre de vue que l'objet du litige est strictement limité au bien-fondé de la collocation de son poste dans la fonction d'adjoint ou adjointe scientifique de ce catalogue. Or la recourante ne dirige pas ses critiques contre les motifs qui ont conduit la cour cantonale à considérer que la ville s'était fondée à bon droit sur le cahier des charges de 2018, qu'elle a signé et accepté, pour l'analyse de fonction de son poste. Par ailleurs, son argumentation est très insuffisante pour rendre même vraisemblable qu'un examen de la conformité du nouveau catalogue des fonctions au droit cantonal pourrait conduire au constat que son application entraînerait, en l'espèce, une violation du droit fédéral (cf. consid. 2.2 supra). Il ne sera donc pas entré en matière plus avant sur son argumentation en lien avec la thématique des filières professionnelles, le recours étant sur ce point insuffisamment motivé dans la mesure où il n'est pas d'emblée hors de propos.
6.
Il s'ensuit que le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. La recourante qui succombe supportera les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). Bien qu'il obtienne gain de cause, l'intimé n'a pas le droit à des dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours constitutionnel subsidiaire est irrecevable.
2.
Le recours en matière de droit public est rejeté dans la mesure où il est recevable.
3.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et à la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève.
Lucerne, le 30 août 2023
Au nom de la IVe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Wirthlin
La Greffière : von Zwehl
