Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_227/2023
Urteil vom 29. September 2023
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichterin Hänni,
Bundesrichter Hartmann,
Bundesrichterin Ryter,
Gerichtsschreiberin Wortha.
Verfahrensbeteiligte
A.A.________,
Beschwerdeführer,
gesetzlich vertreten durch B.A.________ und C.A.________, vertreten durch Rechtsanwältin Dr. Susanne Raess,
gegen
Schulgemeinde U.________/SG, Schulrat,
Beschwerdegegnerin,
Bildungsrat des Kantons St. Gallen,
Davidstrasse 31, 9001 St. Gallen.
Gegenstand
Sonderbeschulung,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen,
Abteilung III, vom 2. März 2023 (B 2022/195).
Sachverhalt:
A.
A.A.________ (geb. 2014) wurde mit Trisomie 21 geboren und leidet unter einem angeborenen Herzfehler, verschiedenen Störungen des Sehvermögens sowie einer Sprachstörung. Sein Schuleintritt wurde um ein Jahr aufgeschoben. In der Folge besuchte er ab dem Schuljahr 2019/2020 während drei Jahren den Kindergarten. In dieser Zeit wurde er während 12 bis 14 Wochenstunden von einer Klassenassistenz unterstützt, erhielt Low-Vision-Unterstützung und logopädische Betreuung durch Fachpersonen.
B.
Gestützt auf den schulpsychologischen Abklärungsbericht vom 10. Februar 2022 verfügte der Schulrat der Schulgemeinde U.________ am 29. März 2022 die Sonderbeschulung von A.A.________ im "D.________" ab dem Schuljahr 2022/2023 für vorläufig zwei Jahre. Die dagegen von A.A.________, gesetzlich vertreten durch seine Eltern, erhobenen Rechtsmittel blieben erfolglos (Rekursentscheid des Bildungsrates des Kantons St. Gallen vom 19. Oktober 2022; Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 2. März 2023). Infolge jeweils gewährter aufschiebender Wirkung der Rechtsmittel wurde A.A.________ auf das Schuljahr 2022/2023 vorläufig in der ersten Regelklasse in U.________ eingeschult.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 24. April 2023 gelangt A.A.________ (nachfolgend Beschwerdeführer), gesetzlich vertreten durch seine Eltern, ans Bundesgericht. Er beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die integrative Beschulung in der Regelklasse durch die Schulgemeinde U.________ oder eine andere Schulgemeinde des Kantons St. Gallen. In prozessualer Hinsicht beantragt er, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Im Rahmen der Vernehmlassung beantragen sowohl die Schulgemeinde U.________, das Bildungsdepartement des Kantons St. Gallen als auch das Verwaltungsgericht die Abweisung der Beschwerde und des Gesuchs um aufschiebende Wirkung.
Mit Verfügung vom 16. Mai 2023 hiess die Abteilungspräsidentin das Gesuch um aufschiebende Wirkung in Bezug auf das Schuljahr 2022/23 gut und wies es in Bezug auf das Schuljahr 2023/24 ab.
Mit Eingabe vom 16. Juni 2023 beantragte der Beschwerdeführer in Abänderung der Verfügung vom 16. Mai 2023, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung auch für das Schuljahr 2023/24 zu erteilen. Die Verfahrensbeteiligten schlossen in ihrer Vernehmlassung auf Abweisung des Gesuchs. Mit Verfügung vom 13. Juli 2023 hiess die Instruktionsrichterin das Gesuch gut und erteilte der Beschwerde auch für das Schuljahr 2023/24 die aufschiebende Wirkung. In derselben Verfügung wurde im Sinne einer vorsorglichen Massnahme angeordnet, dem Beschwerdeführer für die weitere Dauer des Verfahrens die notwendigen Fördermassnahmen beizugeben.
Das Bundesgericht hat am 29. September 2023 eine öffentliche Beratung durchgeführt.
Erwägungen:
1.
1.1. Beim angefochtenen Urteil des Verwaltungsgerichts vom 2. März 2023 handelt es sich um einen kantonalen letztinstanzlichen Endentscheid (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG) in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG). Streitig ist hier im Wesentlichen die Frage, ob die Sonderschulung des Beschwerdeführers integrativ oder separativ zu erfolgen hat. Die Ausnahme gemäss Art. 83 lit. t BGG (Leistungsbeurteilung) greift deshalb nicht (vgl. Urteil 2C_346/2022 vom 25. Januar 2023 E. 1.1; BGE 138 I 162 nicht publ. E. 1.1). Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten steht somit offen.
1.2. Als Inhaber der elterlichen Sorge steht den Eltern des Beschwerdeführers die Vertretung ihres Sohnes von Gesetzes wegen zu (Art. 304 Abs. 1 ZGB). Sie sind damit zur Ergreifung des Rechtsmittels im Namen ihres Sohnes berechtigt (vgl. Urteile 2C_346/2022 vom 25. Januar 2023 E. 1.2; 2C_385/2021 vom 29. September 2021 E. 1). Der Beschwerdeführer, der am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat und mit seinen Begehren vor der Vorinstanz nicht durchgedrungen ist, hat ein schutzwürdiges Interesse an der Überprüfung des angefochtenen Entscheids durch das Bundesgericht (Art. 89 Abs. 1 BGG), da die streitige separative Sonderschulung vorläufig bis zum Ende des Schuljahres 2024/2025 angeordnet wurde (vgl. Urteil 2C_817/2021 vom 24. Juni 2022 E. 1.2). Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 100 Abs. 1,
2.
2.1. Mit der Beschwerde kann namentlich die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (
2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Eine Berichtigung oder Ergänzung der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen ist von Amtes wegen (Art. 105 Abs. 2 BGG) oder auf Rüge hin (Art. 97 Abs. 1 BGG) möglich. Von den tatsächlichen Grundlagen des vorinstanzlichen Urteils weicht das Bundesgericht jedoch nur ab, wenn diese offensichtlich unrichtig, sprich willkürlich, sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen und die Behebung des Mangels für den Verfahrensausgang entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG; BGE 147 I 73 E. 2.2). Entsprechende Rügen unterstehen der qualifizierten Rüge- und Begründungspflicht (vgl. E. 2.1 oben). Auf ungenügend begründete Rügen oder allgemeine appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt das Bundesgericht nicht ein (BGE 148 IV 356 E. 2.1; 140 III 264 E. 2.3; 139 II 404 E. 10.1).
2.3. Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen vor Bundesgericht nur soweit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG; unechte Noven), was in der Beschwerde näher darzulegen ist (Art. 42 Abs. 2 BGG; BGE 143 I 344 E. 3). Der vorinstanzliche Verfahrensausgang allein bildet noch keinen hinreichenden Anlass im Sinne von Art. 99 Abs. 1 BGG für die Zulässigkeit von unechten Noven, die bereits im kantonalen Verfahren ohne Weiteres hätten vorgebracht werden können (Urteil 8C_250/2021 vom 31. März 2022 E. 1.3). Echte Noven sind dagegen in jedem Fall unzulässig. Folglich bleiben Tatsachen und Beweismittel unberücksichtigt, die erst nach dem angefochtenen Urteil entstanden sind und somit nicht durch dieses veranlasst worden sein können (vgl. BGE 148 V 174 E. 2.2; 143 V 19 E. 1.2.).
Der Beschwerdeführer reicht vor Bundesgericht einen Bericht des Leitenden Arztes der Entwicklungspädiatrie des Universitäts-Kinderspitals beider Basel vom 30. August 2022, einen Bericht der Klassenlehrerin inkl. ausgefülltes Formular betr. Lernentwicklung vom 2. Februar 2023, die Bewertung des Arbeits-, Lern- und Sozialverhaltens vom 17. März 2023 sowie eine ärztliche Stellungnahme des Leitenden Arztes der Entwicklungspädiatrie des Universitäts-Kinderspitals beider Basel vom 8. Juni 2023 ein.
Der Beschwerdeführer legt nicht dar, inwiefern erst das Urteil der Vorinstanz dazu Anlass gegeben haben soll, den Bericht des Kinderspitals vom 30. August 2022 und den Bericht der Klassenlehrerin vom 2. Februar 2023 beizubringen. Die Zweckmässigkeit der separativen Sonderschulung, die der Beschwerdeführer damit widerlegen möchte, war bereits im vorinstanzlichen Verfahren Hauptstreitpunkt. So ist nicht erst der Entscheid der Vorinstanz Anlass, diesen in das Verfahren einzubringen (Art. 99 Abs. 1 BGG; vgl. Urteil 2C_259/2022 vom 7. Dezember 2022 E. 2.2.2 nicht publiziert in BGE 148 II 556). Vielmehr hätte der Beschwerdeführer den Bericht bereits bei der Vorinstanz einreichen müssen.
Die Bewertung des Arbeits-, Lern- und Sozialverhaltens vom 17. März 2023 sowie die ärztliche Stellungnahme vom 8. Juni 2023 sind erst nach dem vorinstanzlichen Urteil entstanden. Als echte Noven sind diese Dokumente im bundesgerichtlichen Verfahren nicht zulässig.
Die neu eingebrachten Beweismittel müssen daher in der Hauptsache unberücksichtigt bleiben.
3.
Der Beschwerdeführer gilt unb estrittenermassen als geistig behindert und bedarf der Sonderschulung. Streitig ist jedoch die Frage, ob die separative Sonderschulung an der D.________ rechtmässig ist oder ob eine integrative Sonderschulung zu erfolgen hätte, wie sie der Beschwerdeführer beantragt. Diesbezüglich rügt der Beschwerdeführer neben einer offensichtlich unrichtigen Sachverhaltsfeststellung die unrichtige Rechtsanwendung durch die Vorinstanz, welche auf der diskriminierenden Regelung der Sonderschulung im Kanton St. Gallen fusse.
Bevor auf die einzelnen Rügen eingegangen wird, wird die aktuelle Rechtslage dargestellt.
4.
4.1. Gemäss Art. 24 Abs. 1 des Übereinkommens vom 13. Dezember 2006 über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (BRK; SR 0.109; in Kraft seit 15. Mai 2014) anerkennen die Vertragsstaaten das Recht von Menschen mit Behinderungen auf Bildung. Um dieses Recht ohne Diskriminierung und auf der Grundlage der Chancengleichheit zu verwirklichen, gewährleisten die Vertragsstaaten ein integratives Bildungssystem auf allen Ebenen und lebenslanges Lernen mit dem Ziel: a) die menschlichen Möglichkeiten sowie das Bewusstsein der Würde und das Selbstwertgefühl des Menschen voll zur Entfaltung zu bringen und die Achtung vor den Menschenrechten, den Grundfreiheiten und der menschlichen Vielfalt zu stärken; b) Menschen mit Behinderungen ihre Persönlichkeit, ihre Begabungen und ihre Kreativität sowie ihre geistigen und körperlichen Fähigkeiten voll zur Entfaltung bringen zu lassen; c) Menschen mit Behinderungen zur wirklichen Teilhabe an einer freien Gesellschaft zu befähigen. Dabei ist das in Abs. 1 der Bestimmung verankerte Verbot der Diskriminierung bei der Ausübung des Rechts auf Bildung direkt anwendbar, das heisst, wenn der Staat Angebote im Bildungsbereich macht, muss er einen diskriminierungsfreien Zugang vorsehen und darf niemanden aus diskriminierenden Gründen von der Teilhabe ausschliessen (BGE 145 I 142 E. 5.1).
4.2. Gemäss Art. 8 Abs. 2 BV darf niemand wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung diskriminiert werden. Verboten ist eine sachlich nicht gerechtfertigte, mit der Behinderung begründete Benachteiligung, die als Herabwürdigung oder Ausgrenzung zu gelten hat. Artikel 8 Abs. 2 BV begründet aber keinen individual-rechtlichen, gerichtlich durchsetzbaren Anspruch auf Herstellung einer faktischen Gleichheit. Für die Beseitigung faktischer Benachteiligungen behinderter Personen besteht hingegen in Art. 8 Abs. 4 BV ein eigenständiger verfassungsrechtlicher Beseitigungsauftrag, welchen der Gesetzgeber zu konkretisieren hat (BGE 145 I 142 E. 5.2; 141 I 9 E. 3.1, je mit Hinweisen).
4.3. Artikel 19 BV gewährleistet als Grundrecht einen Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht. Zuständig für das Schulwesen sind die Kantone (Art. 62 Abs. 1 BV). Sie sorgen für einen ausreichenden Grundschulunterricht, der allen Kindern offen steht (Art. 62 Abs. 2 BV). Sie sorgen zudem für eine ausreichende Sonderschulung aller behinderten Kinder und Jugendlichen bis längstens zum vollendeten 20. Lebensjahr (Art. 62 Abs. 3 BV). Der in Art. 19 BV vorgesehene Unterricht muss für den Einzelnen angemessen und geeignet sein; er muss genügen, um die Schüler auf ein eigenverantwortliches Leben im modernen Alltag vorzubereiten (BGE 145 I 142 E. 5.3; 138 I 162 E. 3.1; Urteile 2C_346/2022 vom 25. Januar 2023 E. 3.2.2; 2C_264/2016 vom 23. Juni 2017 E. 2.2). In diesem Sinne leitet sich ein Recht auf eine geeignete Sonderschulung für Behinderte schon aus Art. 19 BV ab (BGE 145 I 142 E. 5.3; 138 I 162 E.3.1; 130 I 352 E. 3.3).
4.4. Zur Umsetzung des Verfassungsauftrags wurde das Bundesgesetz über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen vom 13. Dezember 2002 geschaffen (Behindertengleichstellungsgesetz BehiG; SR 151.3). Gemäss Art. 20 BehiG sorgen die Kantone dafür, dass behinderte Kinder und Jugendliche eine Grundausbildung erhalten, die ihren besonderen Bedürfnissen entspricht (Abs. 1). Die Kantone fördern, soweit dies möglich ist und dem Wohl des behinderten Kindes oder Jugendlichen dient, mit entsprechenden Schulungsformen die Integration behinderter Kinder und Jugendlicher in die Regelschule (Abs. 2). Mit Art. 62 Abs. 3 BV haben die Kantone verfassungsrechtlich die Kompetenz erhalten, das Schulwesen integrativ anzugehen (BGE 141 I 9 E. 5.3.1). Artikel 20 BehiG konkretisiert somit die verfassungsrechtlichen Grundsätze (Art. 8 Abs. 2,
4.5. Im Rahmen der genannten Grundsätze verfügen die Kantone praxisgemäss über einen erheblichen Gestaltungsspielraum, was auch für die Sonderschulung gilt (Art. 46 Abs. 3 BV; BGE 141 I 9 E. 3.3; 138 I 162 E. 3.2). Die Kantone sind jedoch nicht vollständig frei, wie sie den Grundschulunterricht ausgestalten wollen: Aus Art. 8 Abs. 2 BV und Art. 20 Abs. 2 BehiG, der die Kantone verpflichtet, die integrative Schulung zu fördern, soweit dies möglich ist und dem Wohl des behinderten Kindes dient, ergibt sich eine (gewisse) Präferenz für die integrierte Sonderschulung (BGE 141 I 9 E. 5.3.1; 138 I 162 E. 4.2; Urteile 2C_346/2022 vom 25. Januar 2023 E. 3.2.5; 2C_33/2021 vom 29. Juni 2021 E. 3.2.1; 2C_713/2018 vom 27. Mai 2019 E. 3.1.1; 2C_264/2016 vom 23. Juni 2017 E. 2.2; 2C_154/2017 vom 23. Mai 2017 E. 5.1). Der verfassungsrechtliche Anspruch umfasst ein angemessenes, auf das Leben vorbereitendes Bildungsangebot von guter Qualität an öffentlichen Schulen. Ein darüber hinausgehendes Mass an individueller Betreuung, das theoretisch immer möglich wäre, kann jedoch mit Rücksicht auf das für diesen Bereich limitierte staatliche Leistungsvermögen nicht eingefordert werden (BGE 144 I 1 E. 2.2; 141 I 9 E. 3.3; Urteil 2C_346/2022 vom 25. Januar 2023 E. 3.2.4).
4.6. Der Vorrang der integrierten gegenüber der separierten Sonderschulung bildet Grundgedanke des BehiG: Dieses will es Menschen mit Behinderungen erleichtern, am gesellschaftlichen Leben teilzunehmen und insbesondere selbstständig soziale Kontakte zu pflegen, sich aus- und fortzubilden sowie eine Erwerbstätigkeit ausüben zu können (Art. 1 Abs. 2 BehiG). Eine durch angemessene Fördermassnahmen begleitete Integration von behinderten Kindern und Jugendlichen in die Regelschulen trägt diesem Ziel Rechnung, zumal hierdurch der Kontakt zu nicht behinderten Gleichaltrigen erleichtert wird, was einer gesellschaftlichen Eingliederung zuträglich ist (BGE 141 I 9 E. 5.3.1; 138 I 162 E. 4.2; Urteile 2C_346/2022 vom 25. Januar 2023 E. 3.2.5; 2C_154/2017 vom 23. Mai 2017 E. 5.1). Diese Wertung entspricht Art. 24 Abs. 1 der BRK, welcher vorsieht, dass die Vertragsstaaten ein inklusives Bildungssystem gewährleisten. Auch die inklusive Schulung in diesem Sinn geht indessen nicht über die dargelegten bundesrechtlichen Garantien hinaus und vermittelt einem behinderten Grundschüler keine absoluten Ansprüche (BGE 141 I 9 E. 5.3.2 mit Hinweisen; Urteile 2C_346/2022 vom 25. Januar 2023 E. 3.1.1; 2C_154/2017 vom 23. Mai 2017 E. 5.1).
Der Grundsatz der integrierten Sonderschulung kommt ebenfalls in Art. 2 lit. b der Interkantonalen Vereinbarung vom 25. Oktober 2007 über die Zusammenarbeit im Bereich der Sonderpädagogik (Sonderpädagogik-Konkordat; in Kraft seit dem 1. Januar 2011) zum Ausdruck, wonach unter Beachtung des Wohles und der Entwicklungsmöglichkeiten des Kindes sowie unter Berücksichtigung des schulischen Umfeldes und der Schulorganisation integrativen Lösungen gegenüber separierenden der Vorzug gegeben werden soll (BGE 141 I 9 E. 5.3.3; vgl. ferner Urteil 2C_817/2021 vom 24. Juni 2022 E. 4.1). Der Kanton St. Gallen ist dieser Vereinbarung nicht beigetreten.
4.7. Die verfassungsrechtlich garantierte Sonderschulung bedeutet, dass die Schulung an die besonderen Bedürfnisse der behinderten Kinder angepasst wird. Dies geschieht durch angemessene Fördermassnahmen, namentlich durch besondere pädagogische oder in anderer Weise auf ihre besonderen Bedürfnisse ausgerichtete Massnahmen (vgl. Art. 24 Abs. 2 lit. c und e BRK; BGE 141 I 9 E. 5.3.1; Urteil 2C_817/2021 vom 24. Juni 2022 E. 6.6; AESCHLIMANN-ZIEGLER ANDREA, Der Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht von Kindern und Jugendlichen mit einer Behinderung, Diss. Bern 2011, S. 192 f.). Die Sonderschulung kann separativ in heilpädagogischen Spezialschulen (Sonderschulen) oder integrativ in Regelklassen unter Beizug heilpädagogischer Dienste bzw. pädagogisch-therapeutischer Massnahmen erfolgen (Botschaft zur Volksinitiative "Gleiche Rechte für Behinderte" und zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die Beseitigung von Benachteiligungen behinderter Menschen, BBI 2001 1715, S. 1732; EHRENZELLER BERNHARD/BERNET STEPHANIE ANDREA, in: St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 4. Aufl., St. Gallen 2023, N 37 und 43 zu Art. 62 BV unter Hinweis auf das Sozialpädagogik-Konkordat; Bildungsbericht 2023, S. 39, 65; Botschaft zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen vom 14. November 2001, BBl 2002 2291, S. 2467). Voraussetzung für die integrative Beschulung behinderter Kinder in der Regelschule ist somit das Vorliegen angemessener Fördermassnahmen in der Regelschule (BGE 141 I 9 E. 5.3.1; 138 I 162 E. 4.2; Urteil 2C_154/2017 vom 23. Mai 2017 E. 5.1; FILIPPO MARTINA, in: Kommentar UNO-BRK, Bern 2023, N 33 und 66 zu Art. 24 BRK). Die Einschulung in die Regelschule ohne angemessene Fördermassnahmen stellt eine Diskriminierung dar, da dies zu einer qualifiziert rechtsungleichen Schlechterstellung bedingt durch die Behinderung führt. Gleichermassen verletzt es das Recht auf ausreichenden Grundschulunterricht des behinderten Kindes, da dieser nur mit angemessenen Fördermassnahmen gewährleistet werden kann (oben E. 4.2 und E. 4.3). Der Grundschulunterricht ist dann für das behinderte Kind ausreichend, wenn er es auf ein eigenverantwortliches Leben vorbereiten kann. Es soll sein Leben als Erwachsener mit jener Selbständigkeit führen können, die aufgrund der Schwere seiner Behinderung mit vertretbarem Aufwand erreicht werden kann (SCHEFER MARKUS/HESS-KLEIN CAROLINE, Behindertengleichstellungsrecht, Bern 2014, S. 351; oben E. 4.2 und E. 4.3). Indessen stellen nicht alle sonderpädagogischen Massnahmen angemessene Förderungsmassnahmen im Sinne der Sonderschulung dar. Damit eine Massnahme als solche gilt, muss diese auf die Beseitigung behinderungsbedingter Nachteile ausgerichtet sein (vgl. BGE 141 I 9 E. 4.2.2. mit Hinweisen). So gilt eine Massnahme, die sich an Kinder mit nicht behinderungsbedingten Beeinträchtigungen wie sprachlichen Schwierigkeiten zufolge Fremdsprachigkeit richtet, nicht als angemessene Fördermassnahme (vgl. FILIPPO, a.a.O., N 19 zu Art. 24 BRK).
4.8. Auch wenn praxisgemäss kein absoluter Anspruch auf Integration in die Regelschule besteht, soll die inklusive Schulung in der Regelschule nach dem Gesagten jedoch den Normalfall bilden (BGE 141 I 9 E. 5.3.4; 130 I 352 E. 6.1.2; Urteile 2C_346/2022 vom 25. Januar 2023 E. 3.2.6; 2C_893/2018 vom 6. Mai 2019 E. 6.2; 2C_154/2017 vom 23. Mai 2017 E. 5.1; FILIPPO, a.a.O., N 47 zu Art. 24 BRK). Als behinderungsbedingte Ungleichbehandlung muss die Nichteinschulung in der Regelschule somit qualifiziert gerechtfertigt werden (Urteil 2C_346/2022 vom 25. Januar 2023 E. 3.2.6). Massgebend ist das Wohl des betroffenen Kindes (Art. 3 Abs. 1 des Übereinkommens vom 20. November 1989 über die Rechte des Kindes [KRK; SR 0.107]; BGE 141 I 9 E. 5.3.4; 130 I 352 E. 6.1.3; Urteile 2C_817/2021 vom 24. Juni 2022 E. 6.6; 2C_154/2017 vom 23. Mai 2017 E. 5.1 und 5.2). An einer qualifizierten Rechtfertigung fehlt es, wenn Kinder aufgrund schematischer Grundlagen generell ohne Prüfung im Einzelfall in die Sonderschule eingeschult werden, da pauschale Regelungen nicht geeignet sind, um vorrangig dem Kindeswohl bzw. den allfälligen besonderen Umständen des Einzelfalls in geeigneter Weise Rechnung zu tragen (BGE 141 I 9 E. 5.3.5; so auch SCHEFER/HESS-KLEIN, S. 344 mit Hinweisen; FILIPPO, a.a.O., N 25 zu Art. 24 BRK).
4.9. Eine separative Sonderschulung erweist sich dann als unzulässig, wenn den Bedürfnissen des Kindes durch zusätzliche Unterstützung in der Regelklasse - und damit durch eine mildere Massnahme - entsprochen werden kann (Urteile 2C_346/2023 vom 25. Januar 2023 E. 3.2.6; 2C_817/2021 vom 24. Juni 2022 E. 6.6). In einem solchen Fall können die zusätzlichen Fördermassnahmen in der Regelklasse nicht mit der Begründung abgelehnt werden (mit der Folge einer Zuweisung in eine Sonderschule), dass die Organisation der Schule es nicht zulässt, sie zu erbringen (Urteile 2C_817/2021 vom 24. Juni 2022 E. 6.6; 2C_154/2017 vom 23. Mai 2017 E. 6.2; SCHEFER/HESS-KLEIN, S. 373). Denn für behinderte Kinder ist es im Rahmen des ausreichenden Grundschulunterrichts regelmässig erforderlich, einen höheren Aufwand zu betreiben, um ihre behinderungsbedingten Nachteile auszugleichen und eine möglichst weitgehende gesellschaftliche Chancengleichheit herzustellen (BGE 141 I 9 E. 4.2.2). Vor diesem Hintergrund kann die Organisation der Schule zwar beim Entscheid über die Sonderbeschulung berücksichtigt werden. Sie kann den Interessen des Schülers jedoch nur dann entgegengehalten werden, wenn ein effizienter und geordneter Schulbetrieb nicht mehr aufrechterhalten werden kann und der Bildungsauftrag in Frage gestellt ist (BGE 129 I 12 E. 8.4; Urteile 2C_817/2021 vom 24. Juni 2022 E. 6.6; 2C_893/2018 vom 6. Mai 2019 E. 4.3). Umgekehrt führt der Grundsatz des Vorrangs der integrierten Schulung in der Regelschule nicht dazu, dass jede separative Sonderschulung unzulässig wäre; sie ist insbesondere dann gerechtfertigt, wenn die erforderlichen Fördermassnahmen in der Regelschule nicht umsetzbar sind (Urteile 2C_346/2022 vom 25. Januar 2023 E. 3.2.6; 2C_154/2017 vom 23. Mai 2017 E. 5.2).
4.10. Die Benachteiligung behinderter Kinder ist mit dem Diskriminierungsverbot und der Rechtsgleichheit im Sinne von
4.11. Zur Anwendung der vorangehenden Grundsätze muss die zuständige Behörde den schulischen Bedarf des Kindes im Rahmen einer umfassenden Beurteilung ermitteln und gestützt darauf die (am besten) geeigneten sonderpädagogischen Massnahmen festlegen (BGE 145 I 142 E. 7.6; 141 I 9 E. 5.3.4; Urteile 2C_346/2022 vom 25. Januar 2023 E. 3.3; 2C_817/2021 vom 24. Juni 2022 E. 6.6). Auf dieser Grundlage kann entschieden werden, ob das Kind integrativ oder separativ beschult werden soll (Urteil 2C_817/2021 vom 24. Juni 2022 E. 6.6). Es ist in jedem Einzelfall zu prüfen, welche Form der Beschulung aus fachlicher Sicht den Bedürfnissen des jeweiligen Kindes am besten entspricht (BGE 138 I 162 E 4.2 und E 4.6.2; 130 I 352 E 6.1.2 und 6.1.3; Botschaft Ausführungsgesetzgebung NFA, BBl 2005 6029 ff., S. 6217; vgl. SCHEFER/HESS-KLEIN, S. 343 mit Hinweisen).
5.
Der Beschwerdeführer rügt in verschiedener Hinsicht eine offensichtlich unrichtige und unvollständige Feststellung des Sachverhalts in Bezug auf seinen besonderen Bildungsbedarf.
5.1. Die Sachverhaltsfeststellung erweist sich nur dann als willkürlich, wenn das Gericht Sinn und Tragweite eines Beweismittels offensichtlich verkannt hat, wenn es ohne sachlichen Grund ein wichtiges und entscheidwesentliches Beweismittel unberücksichtigt gelassen oder wenn es auf der Grundlage der festgestellten Tatsachen unhaltbare Schlussfolgerungen gezogen hat. Dass die von den Gerichten gezogenen Schlüsse nicht mit der eigenen Darstellung des Beschwerdeführers übereinstimmen, belegt keine Willkür (BGE 146 V 88 E. 1.3.1; 140 III 264 E. 2.3; 137 III 226 E. 4.2; 136 III 552 E. 4.2).
5.2. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Feststellung einer angeblichen Überforderung des Beschwerdeführers sei auf einen in keiner Weise repräsentativen Schulbesuch der Expertin zurückzuführen. Der Schulbesuch sei in der zweiten Woche nach Übertritt vom Kindergarten und Beginn des Schuljahres durchgeführt worden, in welcher sich auch Erstklässler ohne besonderen Bildungsbedarf noch nicht richtig zurecht fänden. Hilfsmittel wie Piktogramme und Gebärden durch die Lehrerin seien noch nicht eingesetzt worden. Wie die Vorinstanz festgehalten hat, liegen der schulpsychologische Bericht vom 10. Februar 2022 und der Bericht der Arbeitsgruppe für Rekursentscheide vom 31. August 2022 in den Akten. Die Berichte beruhen auf persönlichen Abklärungen des Beschwerdeführers und von dessen Umfeld. Sie sind von Fachpersonen erstellt worden. Die Beurteilung vom 10. Februar 2022 beruhte auf mehreren in den vorangegangenen Jahren erstellten schulpsychologischen Berichten und damit nicht auf einer blossen Momentaufnahme. Der Bericht vom 31. August 2022 beinhaltet nicht nur eine ausführliche Wiedergabe und Diskussion der relevanten Vorakten, sondern beruht darüber hinaus auf zahlreichen Gesprächen mit Beteiligten, insbesondere auch den Eltern des Beschwerdeführers. Zudem hat sich die Abklärungsperson am 26. August 2022 in der Schulklasse selbst einen Eindruck vom Beschwerdeführer, von dessen Verhalten und Fähigkeiten gemacht. Im Bericht vom 31. August 2022 wird in Übereinstimmung mit der Beurteilung des Ostschweizer Kinderspitals vom 10. Januar 2022 der Schluss begründet, dass in der Schulsituation eine klare Überforderungssituation aufgrund des sprachlichen sowie kognitiven Entwicklungsrückstands bestehe. Die Rüge, die Feststellung einer Überforderung des Beschwerdeführers sei auf einen in keiner Weise repräsentativen Schulbesuch der Expertin zurückzuführen, erweist sich damit als unbegründet. Die Expertin hat vielmehr die Vorakten berücksichtigt und mit verschiedenen Beteiligten, insbesondere auch mit den Eltern des Beschwerdeführers, gesprochen. Ihr Schluss steht zudem in Übereinstimmung mit einer etwas mehr als ein halbes Jahr früher erfolgten Beurteilung des Ostschweizer Kinderspitals. Eine offensichtlich unrichtige Sachverhaltsfeststellung ist vor diesem Hintergrund zu verneinen.
5.3. Der Beschwerdeführer bringt zudem vor, die fehlende Aussagekraft des Berichts der Expertin zeige sich insbesondere auch deshalb, weil die Expertin a priori davon ausgegangen sei, dass gemäss den rechtlichen Rahmenbedingungen im Kanton St. Gallen eine integrierte Sonderschule in der Regelklasse ohnehin ausgeschlossen sei. Entsprechend habe sie die zwingend notwendigen Abklärungen zum konkreten Förderbedarf des Beschwerdeführers sowie den erforderlichen und geeigneten Anpassungen und Unterstützungsmassnahmen im schulischen Alltag und in der Gestaltung des Unterrichts gar nicht durchgeführt, sondern sei pauschal zum Schluss gekommen, dass die benötigten Ressourcen nur in einer Sonderschule vorhanden seien. Der Beschwerdeführer hat bereits vor Vorinstanz vorgebracht, der Bericht vom 31. August 2022 sei wenig aussagekräftig und sehr oberflächlich. Zudem sei die Abklärungsperson vorbefasst gewesen und habe notwendige Abklärungen nicht durchgeführt. Die Vorinstanz hat dazu festgehalten, der gegen die Abklärungsperson gerichtete Vorwurf, sie sei bei ihrer Beurteilung voreingenommen gewesen, sei durch nichts belegt. Ausserdem sei der Bericht vom 31. August 2022 durchgängig objektiv abgefasst und enthalte keine tendenziösen Formulierungen oder sonstwie sachfremden Inhalte, die gegen eine ergebnisoffen geführte Abklärung sprächen. Der Bericht orientiere sich durchgängig am Interesse und dem Wohl des Beschwerdeführers. Mit diesen Erwägungen der Vorinstanz setzt sich der Beschwerdeführer nicht auseinander. Er zeigt auch nicht auf, inwiefern der Schluss der Expertin, in der Schulsituation bestehe eine klare Überforderungssituation aufgrund des sprachlichen sowie kognitiven Entwicklungsrückstands, auf die Annahme der Expertin zurückzuführen sein soll, gemäss den rechtlichen Rahmenbedingungen im Kanton St. Gallen sei eine integrierte Sonderschule in der Regelklasse ohnehin ausgeschlossen. Auf die entsprechende Rüge ist daher mangels hinreichender Begründung nicht weiter einzugehen.
5.4. Der Beschwerdeführer rügt weiter, da er im Zeitpunkt des Urteils bereits ein halbes Jahr die Regelklasse besucht habe, hätte zudem eine aktualisierte Bedarfsermittlung vorgenommen werden müssen. Soweit er in diesem Zusammenhang auf einen Bericht seiner Klassenlehrerin vom 2. Februar 2023 verweist, handelt es sich - wie bereits ausgeführt - um ein unzulässiges Novum. Im Übrigen zeigt er nicht auf, inwiefern es mit Blick auf die Feststellungen in den Berichten vom 10. Februar 2022 und vom 31. August 2022 erforderlich gewesen wäre, im Zeitpunkt des vorinstanzlichen Urteils aktualisierte Berichte einzuholen. Auch diese Sachverhaltsrüge erweist sich daher als unbegründet.
5.5. Bei der Frage, ob der Bericht auch Aussagen unter Berücksichtigung einer heilpädagogischen Begleitung hätte enthalten müssen, handelt es sich nicht um eine Sachverhalts-, sondern um eine Rechtsfrage (dazu nachfolgend E. 6.4).
5.6. Die Rüge der willkürlichen Sachverhaltsfeststellung ist folglich unbegründet. Damit bleibt der vorinstanzlich festgestellte Sachverhalt für das Bundesgericht verbindlich (Art. 105 Abs. 1 BGG).
6.
6.1. Der Beschwerdeführer rügt in rechtlicher Hinsicht eine Verletzung von Art. 8 Abs. 2 BV, Art. 19 BV, Art. 62 Abs. 3 BV und
6.2. Die Vorinstanz erwägt, dass in der Schulsituation eine klare Überforderungssituation aufgrund des sprachlichen und kognitiven Entwicklungsrückstandes bestehe. Dem Beschwerdeführer könne im Rahmen einer separativen Sonderschulung eine aktive Teilnahme am Unterrichts- und Alltagsgeschehen, ein Austausch mit Gleichaltrigen und das Erfahren von Erfolgserlebnissen sowie das Gefühl der «Dazugehörigkeit» angedeiht werden. Vor diesem Hintergrund sei nicht zu beanstanden, dass die separative Sonderschulung als mit dem Wohl und den Interessen des Beschwerdeführers besser zu vereinbaren angesehen werde. Die Voraussetzungen für die Regelschule gemäss Art. 35bis Abs. 1 lit. a und b Volksschulgesetz des Kantons St. Gallen vom 13. Januar 1983 (sGS 213.1; VSG/SG) seien jedenfalls nicht erfüllt (angefochtener Entscheid E. 2.4).
6.3. Anfechtungsgegenstand im vorliegenden Verfahren bildet der angefochtene Entscheid. Wie sich aus den Erwägungen der Vorinstanz ergibt, wurde der Entscheid für die separative Sonderschulung mit Blick auf die Überforderungssituation des Beschwerdeführers und auf sein Wohl und seine Interessen und somit mit Blick auf den Einzelfall begründet. Soweit der Beschwerdeführer vorbringt, die Sonderschulverfügung vom 29. März 2022 sowie der Rekursentscheid des Bildungsrats vom 19. Oktober 2022 stützten sich auf das Sonderpädagogik-Konzept des Kantons St. Gallen, bleibt festzuhalten, dass sich die Vorinstanz diese Erwägungen nicht zu eigen gemacht, sondern sich richtigerweise ausschliesslich auf Überlegungen zum Kindeswohl gestützt hat (vgl. Urteil 2C_154/2017 vom 23. Mai 2017 E. 6.2). Der angefochtene Entscheid ist insoweit nicht zu beanstanden. Auf die Vorbringen zum Sonderpädagogik-Konzept des Kantons St. Gallen braucht im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nicht weiter eingegangen zu werden, da der angefochtene Entscheid nicht damit begründet wird. Der Vollständigkeit halber, insbesondere da der Vorwurf des Beschwerdeführers hinsichtlich der Rahmenbedingungen im Kanton St. Gallen von den übrigen Verfahrensbeteiligten nicht in Abrede gestellt wird, ist jedoch in Nachachtung der dargestellten Rechtsgrundsätze (vorstehend E. 4) festzuhalten, dass eine Regelung, die geistig behinderte Kinder grundsätzlich vom Zugang zur Regelschule ausschliesst, gegen das Diskriminierungsverbot verstossen würde.
6.4. Zu prüfen bleibt, ob der angefochtene Entscheid dem Vorrang der integrierten gegenüber der separierten Sonderschulung hinreichend Rechnung trägt: Die entwicklungspädiatrische Abklärung des Ostschweizer Kinderspitals vom 10. Januar 2022 zeigte beim Beschwerdeführer einen Entwicklungsrückstand mit einem Referenzalter von ca. 3.5 Jahren. Der Beschwerdeführer ist nach den verbindlichen Sachverhaltsfeststellungen in der Regelklasse sprachlich und kognitiv deutlich überfordert. Der Beschwerdeführer legt nicht dar und es ist nicht ersichtlich, was für Sonderschulmassnahmen unter diesen Umständen in der Regelklasse umsetzbar sein könnten, die eine bedarfsgerechte Förderung des Beschwerdeführers ermöglichen würden. Insbesondere wird auch nicht dargetan und ist nicht ersichtlich, inwiefern die Beigabe einer Heilpädagogin etwas daran zu ändern vermöchte, dass der Beschwerdeführer kognitiv auf einem anderen Stand ist als die anderen Kinder und eine separative eins zu eins-Betreuung in den Fächern Lesen, Schreiben, Rechnen und den schulischen Bereichen von Mensch und Umwelt benötigt. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz nicht geprüft hat, wie sich die Beigabe einer Heilpädagogin in der Regelschule auf die Entwicklung des Beschwerdeführers auswirken würde.
6.5. Die Vorinstanz hat insbesondere mit dem kognitiven Entwicklungsrückstand des Beschwerdeführers und der Möglichkeit, im Rahmen einer separativen Sonderschulung aktiv am Unterrichts- und Alltagsgeschehen teilzunehmen und Erfolgserlebnisse zu erfahren, hinreichend begründet, warum sie eine separative Sonderschule als mit dem Wohl des Beschwerdeführers besser vereinbar erachtet. Der angefochtene Entscheid verstösst damit nicht gegen den Vorrang der integrierten gegenüber der separativen Sonderschulung. Auch hat die Vorinstanz damit an sachliche Gründe, nicht an ein diskriminierendes Element angeknüpft. Der angefochtene Entscheid verletzt kein Bundesrecht.
6.6. Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, der angefochtene Entscheid verletze Art. 24 Abs. 1 BRK, der das allgemeine Diskriminierungsverbot gemäss Art. 5 Abs. 1 BRK konkretisiere. Wie bei den allgemeinen Grundsätzen festgehalten wurde, geht das in Art. 24 Abs. 1 BRK vorgesehene inklusive Bildungssystem nicht über die bundesrechtlichen Garantien hinaus. Nachdem der vorinstanzliche Entscheid kein Bundesrecht verletzt, liegt daher auch keine Verletzung der UNO-Behindertenrechtskonvention vor.
6.7. Soweit sich der Beschwerdeführer auf das Sonderpädagogik-Konzept des Kantons St. Gallen bezieht, stösst seine Kritik - wie bereits ausgeführt - ins Leere, da der angefochtene Entscheid nicht mit dem Sonderpädagogik-Konzept, sondern mit der konkreten Situation des Beschwerdeführers begründet wurde.
6.8. Der Beschwerdeführer rügt in diesem Zusammenhang weiter, die Vorinstanz habe zur Annahme einer Überforderung des Beschwerdeführers bei einer integrierten Sonderschulung in einer Regelklasse auf zwei inhaltlich ungenügende Berichte abgestellt. Damit rügt er eine willkürliche Sachverhaltsfeststellung, nicht eine willkürliche Anwendung des kantonalen Rechts. Seine Sachverhaltsrüge ist - wie bereits dargelegt wurde - unbegründet.
6.9. Gemäss Art. 35bis Abs. 1 VSG/SG besuchen Schülerinnen und Schüler mit besonderem Bildungsbedarf die Regelklasse oder Kleinklasse, wenn sie (lit. a) vom Unterricht profitieren und das soziale Gefüge der Klasse wahrnehmen, (lit. b) der Besuch für die Erfüllung des Erziehungs- und Bildungsauftrags geeignet, erforderlich und zumutbar ist und (lit. c) nicht überwiegende Interessen der Klasse oder des Umfelds entgegenstehen. Inwiefern die Vorinstanz das kantonale Recht willkürlich angewendet haben soll, wenn sie aufgrund ihrer Sachverhaltsfeststellungen davon ausgeht, der Beschwerdeführer erfülle die für eine Regelschule zu beachtenden Voraussetzungen von Art. 35bis Abs. 1 lit. a und lit. b VSG/SG nicht, legt der Beschwerdeführer nicht substanziiert dar. Die Rüge der willkürlichen Anwendung kantonalen Rechts genügt insofern den Begründungsanforderungen nicht. Sie erweist sich daher als unbegründet.
6.10. Im Ergebnis verstösst der angefochtene Entscheid damit weder gegen Bundes- noch gegen Völkerrecht. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde. Es bleibt indessen darauf hinzuweisen, dass der vorliegende Entscheid nicht die weitere Schullaufbahn des Beschwerdeführers determiniert. Vielmehr wird die Zweckmässigkeit der separativen Sonderschulung gestützt auf eine aktualisierte Bedarfsermittlung zeitlich engmaschig zu überprüfen sein (vgl. Urteil 2C_346/2022 vom 25. Januar 2023 E. 6.7), zumal die - vor Bundesgericht allein prozedural nicht zulässigen - Noven nahelegen, dass die Situation des Beschwerdeführers eine dynamische ist, die sich schnell ändern kann.
7.
7.1. Die Beschwerde ist unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist.
7.2. Verfahren betreffend Streitigkeiten nach Art. 8 Abs. 2 BehiG sind grundsätzlich unentgeltlich (Art. 10 Abs. 1 BehiG). Für das Verfahren vor Bundesgericht gilt jedoch gemäss Art. 10 Abs. 3 BehiG die Regelung des Bundesgerichtsgesetzes, welche für die Ansprüche nach Art. 7 und
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 800.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Abteilung III, mitgeteilt.
Lausanne, 29. September 2023
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: F. Aubry Girardin
Die Gerichtsschreiberin: A. Wortha