Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_812/2022
Urteil vom 12. Januar 2024
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichterin Hänni,
Bundesrichter Hartmann,
Gerichtsschreiber Plattner.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Prof. Dr. Isabelle Häner und/oder
Dr. Anja Josuran-Binder, Rechtsanwältinnen,
gegen
1. Veterinäramt des Kantons Zürich,
Zollstrasse 20, 8090 Zürich,
2. Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich,
Stampfenbachstrasse 30, 8006 Zürich,
Beschwerdegegner.
Gegenstand
Tierhalteverbot; Wiedererwägungsgesuch,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, vom 25. August 2022 (VB.2022.00157).
Sachverhalt:
A.
A.a. Das Veterinäramt des Kantons Zürich sprach gegenüber A.________ mit Verfügung vom 9. Juli 2020 eine Erweiterung eines bereits früher ausgesprochenen, teilweisen Tierhalteverbots aus, wonach sie ab dem 1. November 2020 maximal entweder 3 adulte Pferde und deren Fohlen bis zum Alter von 12 Monaten oder 2 adulte Pferde und deren Fohlen bis zum Alter von 12 Monaten und 2 Kleinpferde mit Stockmass unter 120 cm halten dürfe. Am Standort an der U.________ strasse, V.________, untersagte ihr das Veterinäramt jegliche Equidenhaltung. Auf einen dagegen erhobenen Rekurs trat die Gesundheitsdirektion infolge verspäteter Rekurseingabe mit Entscheid vom 14. September 2020 nicht ein. Eine gegen diesen Entscheid eingereichte Beschwerde wies das Verwaltungsgericht mit Urteil VB.2020.00738 vom 25. Februar 2021 ab. Die Rechtsmittelfrist gegen dieses Urteil verstrich ungenutzt.
A.b. Nachdem das Veterinäramt A.________ am 15. Juni 2021 zwecks Vollzugs des teilweisen Tierhalteverbots 15 Equiden weggenommen hatte, liess sie am 2. Juli 2021 um Wiedererwägung des erweiterten Tierhalteverbots ersuchen. Die Verfügung des Veterinäramts vom 9. Juli 2020 sei dahingehend anzupassen, dass A.________ die Haltung von 7 ausgewachsenen Pferden und 11 Jungtieren im Alter von 12-30 Monaten inkl. abgesetzte Fohlen bis zu einem Alter von 30 Monaten und 2 Kleinpferden mit Stockmass von Shetlandponys oder von 12 ausgewachsenen Pferden und 2 Jungtieren im Alter von 12-30 Monaten inkl. abgesetzte Fohlen bis zu einem Alter von 30 Monaten und 2 Kleinpferden mit Stockmass von Shetlandponys zu bewilligen sei. Weiter ersuchte sie darum, dass über die Wegnahme der Tiere vom 15. Juni 2021 eine anfechtbare Verfügung zu erlassen sei.
B.
Das Veterinäramt erwog mit Schreiben vom 8. Juli 2021, dass sich die persönlichen Voraussetzungen bei A.________ nicht geändert hätten, und trat deshalb auf das Wiedererwägungsgesuch nicht ein. Auf das Gesuch um Erlass einer anfechtbaren Verfügung betreffend die Wegnahme trat es ebenfalls nicht ein.
Die dagegen erhobenen kantonalen Rechtsmittel blieben ohne Erfolg (Rekursentscheid der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich vom 10. Februar 2022; Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 25. August 2022).
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gelangt A.________ an das Bundesgericht und beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich vom 25. August 2022 sei aufzuheben. Das Veterinäramt sei anzuweisen, auf das Wiedererwägungsgesuch vom 2. Juli 2021 einzutreten und dieses materiell zu beurteilen. Weiter sei es anzuweisen, über die Wegnahme der Tiere vom 15. Juni 2021 eine anfechtbare Verfügung zu erlassen. In prozessualer Hinsicht verlangt A.________, das Veterinäramt sei superprovisorisch bzw. provisorisch anzuweisen, für den Lauf des bundesgerichtlichen Verfahrens von der Verwertung der beschlagnahmten Equiden der Beschwerdeführerin abzusehen.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich beantragt mit Eingabe vom 24. Oktober 2022, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, und lässt sich im Übrigen nicht vernehmen. Die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich äussert sich in ihrer Stellungnahme vom 14. Oktober 2022 insbesondere zum Gesuch um vorsorgliche Massnahmen, beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, und verzichtet im Übrigen auf Stellungnahme. Das Veterinäramt des Kantons Zürich reicht am 21. Oktober 2022 eine Stellungnahme zur Beschwerde ein und beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen. Am 16. Dezember 2022 reicht A.________ eine als Replik bezeichnete Stellungnahme ein.
Die Präsidentin der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung hat das Gesuch um vorsorgliche Massnahmen in dem Sinne gutgeheissen, als dem Veterinäramt des Kantons Zürich untersagt wird, die am 15. Juni 2021 beschlagnahmten Equiden der Beschwerdeführerin während der Dauer des bundesgerichtlichen Verfahrens zu verwerten.
Erwägungen:
1.
Die frist- (Art. 100 Abs. 1 BGG) und formgerecht (Art. 42 BGG) eingereichte Eingabe betrifft eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG) und richtet sich gegen den kantonal letztinstanzlichen (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG), verfahrensabschliessenden (Art. 90 BGG) Entscheid eines oberen Gerichts (Art. 86 Abs. 2 BGG). Das Rechtsmittel ist als Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig (Art. 83 BGG). Als Adressatin des angefochtenen Entscheids ist die Beschwerdeführerin überdies zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist einzutreten.
2.
2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann namentlich die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (
2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Eine Berichtigung oder Ergänzung der vorinstanzlichen Feststellungen ist von Amtes wegen (Art. 105 Abs. 2 BGG) oder auf Rüge hin (Art. 97 Abs. 1 BGG) möglich. Von den tatsächlichen Grundlagen des vorinstanzlichen Urteils weicht das Bundesgericht jedoch nur ab, wenn diese offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen und die Behebung des Mangels für den Verfahrensausgang zudem entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG; BGE 148 I 160 E. 3; 147 I 73 E. 2.2). "Offensichtlich unrichtig" bedeutet "willkürlich" (BGE 140 III 115 E. 2). Eine entsprechende Rüge ist hinreichend zu substanziieren (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 147 I 73 E. 2.2; 137 II 353 E. 5.1; 133 II 249 E. 1.4.3).
2.3. Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen in der Beschwerde nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG), was in der Beschwerde näher darzulegen ist. Der vorinstanzliche Verfahrensausgang allein bildet noch keinen hinreichenden Anlass im Sinne von Art. 99 Abs. 1 BGG.
Soweit die Beschwerdeführerin im bundesgerichtlichen Verfahren neue Beweismittel ins Recht legt, tut sie nicht dar, aus welchem Grund diese nicht schon im vorinstanzlichen Verfahren eingebracht werden konnten. Damit können diese Belege im bundesgerichtlichen Verfahren nicht beachtet werden.
3.
Die Beschwerdeführerin rügt vorab in mehrfacher Hinsicht eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV in Bezug auf die Begründung des angefochtenen Entscheids.
3.1. Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verlangt, dass die Behörde die rechtserheblichen Vorbringen der Parteien tatsächlich hört, ernsthaft prüft und bei der Entscheidfindung angemessen berücksichtigt (BGE 143 III 65 E. 5.2; Urteil 2C_93/2023 vom 5. September 2023 E. 2.1). Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 143 III 65 E. 5.2; 142 II 49 E. 9.2; Urteil 2C_93/2023 vom 5. September 2023 E. 2.1).
3.2. Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie habe bereits im vorinstanzlichen Verfahren explizit dargelegt, dass der Inspektionsbericht der bio.inspecta vom 30. März 2021 die Zustände auf ihrem Betrieb beschreibe und keine blosse Momentaufnahme darstelle, und dass das Veterinäramt den Bericht damit fehlerhaft gewürdigt habe. Die Vorinstanz habe das von der Beschwerdeführerin eingereichte Beweismittel nicht richtig gewürdigt, was einer Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV gleichkomme.
Die Vorinstanz hat den bio.inspecta-Bericht vom 30. März 2021 geprüft und in ihrem Urteil berücksichtigt. Eine Gehörsverletzung ist insoweit nicht ersichtlich. Dass die Vorinstanz den bio.inspecta-Bericht so auffasst, dass darin weder der Umfang der Kontrolle genauer umschrieben wird noch eine Beschreibung der Zustände auf dem Betrieb enthalten ist bzw. dass es sich dabei um eine Momentaufnahme handelt, betrifft nicht den Anspruch auf rechtliches Gehör, sondern die Beweiswürdigung (vgl. dazu E. 4 hiernach).
3.3. Die Beschwerdeführerin rügt weiter, hinsichtlich der Feststellung der Vorinstanz, auch nach dem Datum der Kontrolle von bio.inspecta seien Tierschutzmängel festgestellt worden, spezifiziere die Vorinstanz nicht, inwiefern respektive wann diese festgestellt worden sein sollen. Dies verletze die verfassungsmässige Begründungspflicht gemäss Art. 29 Abs. 2 BV.
Die Vorinstanz hält in ihrem Urteil fest, auch nach dem 30. März 2021 seien auf dem Betrieb der Beschwerdeführerin Tierschutzmängel festgestellt worden. Sie gibt die Ausführungen des Veterinäramts wieder, wonach anlässlich der Wegnahme der Pferde am 15. Juni 2021 erneut wesentliche Mängel bezüglich der Tierhaltung festgestellt worden seien (vgl. angefochtenes Urteil E. 3.3) und verweist auf Erwägungen der Gesundheitsdirektion, wonach bei der Kontrolle vom 15. Juni 2021 wiederum verschiedene Mängel im Bereich des qualitativen Tierschutzes festgestellt und dokumentiert worden seien (vgl. angefochtenes Urteil E. 3.3). Damit wird hinreichend klar, dass sich die Vorinstanz auf die bei der Beschlagnahmung der Equiden vom 15. Juni 2021 festgestellten Mängel bezog, wovon auch die Beschwerdeführerin selbst letztlich auszugehen scheint. Eine Verletzung der Begründungspflicht nach Art. 29 Abs. 2 BV ist nicht ersichtlich.
3.4. In gleichem Zusammenhang beanstandet die Beschwerdeführerin sodann, sie habe vor der Vorinstanz bestritten, dass am 15. Juni 2021 Tierschutzmängel vorhanden waren. Die Vorinstanz sei auf sämtliche Einwände der Beschwerdeführerin nicht eingegangen und habe damit das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin verletzt.
Die Gesundheitsdirektion stellte in ihrem Rekursentscheid vom 10. Februar 2022 fest, bei der Kontrolle vom 15. Juni 2021 seien verschiedene Mängel im Bereich des qualitativen Tierschutzes festgestellt und dokumentiert worden, und verwies dazu auf eine Aktennotiz der amtlichen Tierärztin des Veterinäramts vom 15. Juni 2021. Gemäss der Aktennotiz wurden bei der Wegnahme der Pferde unter anderem folgende tierschutzrelevanten Feststellungen gemacht: Die Zugangsmöglichkeiten zu den Liegeflächen in den Stallungen seien ungenügend gewesen; zwei Pferde seien auf einer stark abgegrasten Weide ohne genügend Schatten gehalten worden, im Gruppenstall habe Verletzungsgefahr durch am Boden liegenden Draht bestanden und die beiden Shetlandponys seien an einer Longe angebunden auf einer Weide gehalten worden und hätte kein Wasser zur Verfügung gehabt, sodass sie sehr gierig getrunken hätten, als ihnen Wasser angeboten worden sei (vgl. Aktennotiz vom 15. Juni 2021; angefochtenes Urteil E. 3.3).
Die Beschwerdeführerin macht an der von ihr referenzierten Stelle in den beim Verwaltungsgericht dagegen vorgebrachten Einwänden lediglich geltend, man könne ihr fehlende Einstreu nicht vorwerfen, wenn sie die Arbeit, d.h. mit dem Einstreuen an diesem Tag, noch gar nicht begonnen habe. So sei sie auch am 15. Juni 2021 "blockiert" gewesen und habe nicht einmal "Rasen mähen" dürfen. Fotos würden zeigen, dass bezüglich Einstreu Unterstellungen gemacht worden seien.
Es ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz auf die Vorbringen betreffend Einstreu, die behauptete Blockade und das Rasen Mähen nicht eingegangen ist, da die Vorinstanz nicht jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich zu widerlegen braucht. Die Gesundheitsdirektion führte im Übrigen eine Reihe von weiteren Mängeln an, die die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde an die Vorinstanz weder aufgegriffen noch bestritten hat. Unter diesen Umständen ist der Vorinstanz keine Verletzung der Begründungspflicht vorzuwerfen.
3.5. Zusammenfassend vermag die Beschwerdeführerin keine Gehörsverletzung aufzuzeigen.
4.
Die Beschwerdeführerin beanstandet in verschiedener Hinsicht eine willkürliche Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz.
4.1. Die Sachverhaltsfeststellung bzw. Beweiswürdigung erweist sich nur dann als willkürlich, wenn das Gericht Sinn und Tragweite eines Beweismittels offensichtlich verkannt hat, wenn es ohne sachlichen Grund ein wichtiges und entscheidwesentliches Beweismittel unberücksichtigt gelassen oder wenn es auf der Grundlage der festgestellten Tatsachen unhaltbare Schlussfolgerungen gezogen hat. Dass die von den Gerichten gezogenen Schlüsse nicht mit der eigenen Darstellung der Beschwerdeführerin übereinstimmen, belegt keine Willkür (BGE 140 III 264 E. 2.3 mit Hinweisen; Urteil 2C_588/2023 vom 27. Oktober 2023 E. 3.2).
4.2. Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Feststellungen der Vorinstanz zum bio.inspecta-Bericht vom 30. März 2021 seien qualifiziert falsch und damit willkürlich. Sie macht geltend, entgegen der Vorinstanz sei der Umfang der Kontrolle, namentlich die Einhaltung des Tierschutzes, im Bericht klar umschrieben. Mit der Bestätigung im Inspektionsbericht, dass die tierschutzrechtlichen Vorgaben und Anforderungen im März 2021 eingehalten worden seien, äussere sich der Bericht auch zum Zustand der Tiere, zur Einrichtung und zum Zustand der Haltungseinheit und beschreibe damit entgegen der vorinstanzlichen Erwägung auch die Zustände auf ihrem Betrieb. Wenn sich die Berichte von bio.inspecta nicht aussagekräftig zu diesen Umständen äussern würden, ergäbe es nach Ansicht der Beschwerdeführerin keinen Sinn, dass das Veterinäramt selbst bio.inspecta mit der Durchführung der entsprechenden Kontrolle betraut habe. Zudem sei willkürlich, dass der bio.inspecta-Bericht als "Momentaufnahme" qualifiziert werde. Es könne nicht davon ausgegangen werden, dass genau am Tag einer unangekündigten Kontrolle alle Vorgaben eingehalten worden seien, kurz darauf aber nicht mehr.
Ob diese Rügen der Beschwerdeführerin begründet sind, kann vorliegend dahingestellt bleiben. Selbst wenn sie zuträfen, wäre der bio.inspecta-Bericht nicht entscheidwesentlich (Art. 97 Abs. 1 BGG) : Wie noch auszuführen sein wird, ist der bio.inspecta-Bericht bei der Beurteilung, ob sich die Umstände seit der Verfügung vom 9. Juli 2020 erheblich geändert haben, nicht von entscheidender Bedeutung (vgl. E. 6 hiernach).
4.3. Weiter wendet sich die Beschwerdeführerin gegen die Feststellung der Vorinstanz, dass auch nach dem Datum der Kontrolle von bio.inspecta, insbesondere bei der Beschlagnahmung der Equiden am 15. Juni 2021, Tierschutzmängel festgestellt worden waren. Inwiefern die entsprechende Würdigung der Vorinstanz willkürlich wäre, legt die Beschwerdeführerin jedoch nicht hinreichend dar, wenn sie die Mängel ohne weitere Substanziierung bestreitet bzw. damit zu erklären versucht, dass das Veterinäramt um 7 Uhr morgens auf dem Betrieb der Beschwerdeführerin erschienen sei und sie daher erst gerade angefangen hatte, die Ställe auszumisten und die Pferde auf die Weide zu bringen.
4.4. Schliesslich schildert die Beschwerdeführerin über weite Strecken den Sachverhalt aus ihrer Sicht. Damit erweitert sie den Sachverhalt, ohne aufzuzeigen, dass die Vorinstanz bei der Sachverhaltsfeststellung in Willkür verfallen wäre oder diese auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen würde (vgl. insbesondere E. 3 hiervor). Die Beschwerdeführerin übersieht, dass das Bundesgericht keine Appellationsinstanz ist, die eine freie Würdigung in tatsächlicher Hinsicht vornimmt, sondern grundsätzlich an die vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen gebunden ist (Art. 105 Abs. 1 BGG; vgl. BGE 146 IV 297 E. 1.2; 145 IV 154 E. 1.1; Urteil 2C_5/2023 vom 11. Januar 2023 E. 2.4).
4.5. Der rechtlichen Beurteilung ist daher der vorinstanzlich festgestellte Sachverhalt zugrunde zu legen.
5.
Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet zum einen die Frage, ob das Veterinäramt auf das Gesuch vom 2. Juli 2021 um Wiedererwägung der Verfügung vom 9. Juli 2020 einzutreten hatte (E. 6), und zum anderen, ob die Beschwerdeführerin Anspruch auf Erlass einer anfechtbaren Verfügung über die Vollstreckungshandlung vom 15. Juni 2021 hat (E. 7).
6.
Die Beschwerdeführerin rügt, sie habe gestützt auf Art. 29 Abs. 1 und Abs. 2 BV einen Anspruch darauf, dass auf ihr Wiedererwägungsgesuch vom 2. Juli 2021 eingetreten werde.
6.1. Sie macht im Wesentlichen geltend, dass sich die Sachlage in Bezug auf die Tierschutzkonformität ihrer Pferdehaltung im Nachgang zur Verfügung vom 9. Juli 2020 geändert habe und dass dies mit dem Inspektionsbericht der bio.inspecta vom 30. März 2021 belegt werden könne. Indem die Vorinstanz erwogen habe, dass trotz des Inspektionsberichts nicht auf eine wesentliche Änderung in den Sachumständen zu schliessen und daher nicht auf das Wiedererwägungsgesuch einzutreten sei, verletze diese Art. 29 Abs. 1 und Abs. 2 BV.
6.2. Eine kantonale Behörde muss sich mit einem Wiedererwägungsgesuch dann förmlich befassen und allenfalls auf eine rechtskräftige Verfügung zurückkommen, wenn das kantonale Recht dies vorsieht und die entsprechenden (gesetzlichen) Voraussetzungen erfüllt sind oder wenn dies unmittelbar die Grundsätze gemäss Art. 29 Abs. 1 und Abs. 2 BV verlangen: Danach besteht eine behördliche Pflicht, auf ein Gesuch um Wiedererwägung einzutreten, wenn die Umstände sich seit dem ersten Entscheid wesentlich verändert haben oder wenn die gesuchstellende Person erhebliche Tatsachen und Beweismittel dartut, die ihr im früheren Verfahren nicht bekannt waren oder die schon damals geltend zu machen für sie rechtlich oder tatsächlich unmöglich war oder keine Veranlassung bestand. Es besteht nicht bereits dann ein Anspruch auf eine Neubeurteilung, wenn ein Wiedererwägungsgrund nur behauptet wird. Die betroffene Person hat vielmehr glaubhaft zu machen und mit geeigneten Beweismitteln zu belegen, welche tatsächlichen Verhältnisse sich seit dem ersten Entscheid derart verändert haben, sodass es sich rechtfertigt, die Situation erneut zu überprüfen, sowie aufzuzeigen, dass die veränderten Verhältnisse geeignet sind, bei dieser Prüfung zu einer anderen Beurteilung zu gelangen (vgl. BGE 146 I 185 E. 4.1; 138 I 61 E. 4.3; 136 II 177 E. 2; Urteile 2C_714/2022 vom 11. Oktober 2023 E. 3.3; 2C_679/2022 vom 5. September 2023 E. 3.3; 2C_85/2022 vom 24. Mai 2022 E. 4.2).
6.3. Die Beschwerdeführerin beruft sich vor Bundesgericht auf den bio.inspecta-Bericht vom 30. März 2021, um glaubhaft zu machen, dass sich die Umstände seit der Verfügung vom 9. Juli 2020 wesentlich verändert haben. Wie im Folgenden zu zeigen ist, erscheint der bio.inspecta-Bericht nicht geeignet, bei einer materiellen Beurteilung des Wiedererwägungsgesuchs zu einer anderen Beurteilung zu gelangen; der Bericht ist für die Prüfung, ob sich die Verhältnisse seit dem 9. Juli 2020 wesentlich verändert haben, nicht entscheidend.
6.3.1. Wie sich aus dem vorinstanzlichen Urteil ergibt, erweiterte das Veterinäramt mit in Rechtskraft erwachsener Verfügung vom 9. Juli 2020 ein bereits im Jahre 2010 gegenüber der Beschwerdeführerin angeordnetes, teilweises Tierhalteverbot nach Art. 23 des Tierschutzgesetzes vom 16. Dezember 2005 (TSchG, SR 455). Ab dem 1. November 2020 durfte die Beschwerdeführerin maximal entweder 3 adulte Pferde und deren Fohlen bis zum Alter von 12 Monaten oder 2 adulte Pferde und deren Fohlen bis zum Alter von 12 Monaten und 2 Kleinpferde mit Stockmass unter 120 cm halten. Zur Begründung verwies das Veterinäramt auf zahlreiche Kontrollen, die dort gerügten Mängel sowie wegen Verstössen gegen die Tierschutzgesetzgebung geführte Strafverfahren und führte aus, dass eine ordentliche Pferdehaltung durch die Beschwerdeführerin im bestehenden Umfang immer weniger gewährleistet werde (vgl. angefochtenes Urteil, E. 3.1).
Aus der rechtskräftigen Verfügung vom 9. Juli 2020 lässt sich entnehmen (Art. 105 Abs. 2 BGG), dass nicht nur betriebliche und bauliche Mängel zum teilweisen Tierhalteverbot geführt haben. Gemäss der Verfügung wiesen organisatorische Mängel auf eine Überforderung der Beschwerdeführerin hin (Verfügung vom 9. Juli 2020, S. 11). Die Tierschutzsituation auf ihrem Betrieb habe sich in den zwei Jahren vor dem Erlass der Verfügung zunehmend verschlechtert. Erschwerend komme hinzu, dass die Beschwerdeführerin keine Einsicht in festgestellte Haltungsmängel zu haben scheine, andererseits auch über zu hohe Belastung klage und ausschliesslich bei Dritten die Gründe für Mängel in ihrer Tierhaltung suche und sich gegenüber dem Veterinäramt seit Jahren sehr unkooperativ verhalte, wodurch sich insbesondere die Meldesituation der Tiere nur ungenügend nachvollziehen lasse. So könne ihr Betrieb seit Jahren nur in Begleitung der Kantonspolizei kontrolliert werden. Die Beschwerdeführerin komme ihrer Mitwirkungspflicht nicht nach, verweigere den Kontrollpersonen mündliche Angaben und erschwere verschiedentlich die Einsicht in Dokumente, sodass der Sachverhalt sich nur mit ausserordentlichem Aufwand oder nur ungenügend erstellen lasse. Zudem melde sie Mängelbehebungen nicht zurück, obwohl dies vom Veterinäramt in den Kontrollberichten regelmässig gefordert werde (Verfügung vom 9. Juli 2020, S. 12). Die bisherigen verwaltungsrechtlichen Massnahmen, Erklärungen, Ermahnung, Verfügungen, Strafverfahren und Direktzahlungskürzungen hätten nicht dazu geführt, dass die Beschwerdeführerin ihre Pferde tierschutzkonform unterbringe, pflege und betreue. Als geeignetes und notwendiges Mittel bleibe die weitere Einschränkung der Pferdehaltung auf einen Umfang, den die Beschwerdeführerin aufwandmässig mutmasslich bewältigen könne, und für eine Anzahl Pferde, wofür sie über ordnungsgemässe Stallungen und Auslaufmöglichkeiten verfüge.
6.3.2. Der bio.inspecta-Bericht äussert sich demgegenüber zu den Ergebnissen einer Kontrolle vom 30. März 2021 und fokussiert auf die Zustände auf dem Betrieb an diesem Tag. Der eineinhalbseitige Bericht mit dem Titel "Inspektionsbericht zum Kontrollauftrag Kanton unangemeldet 2021" enthält (1) Angaben zur Kontrolle, (2) eine Zusammenfassung der Kontrollergebnisse und (3) Bemerkungen des Kontrolleurs. Aus den Angaben zur Kontrolle lässt sich entnehmen, dass es sich um eine unangemeldete rund zweieinhalb Stunden dauernde "Grundkontrolle (Focuskontrolle) " im Auftrag des Kantons gehandelt hat. Der Umfang der Kontrolle wird mit Tierschutz (Pferde), Gewässerschutz Acontrol, Schweizerische Bio-Verordnung (CH-Bio-Verordnung), Tierwohl BTS: B1 sowie Tierwohl RAUS: B1, B2, B3, umschrieben. Die Zusammenfassung der Kontrollergebnisse besteht aus folgendem Satz: "Auf Ihrem Betrieb wurden zum Zeitpunkt der Kontrolle keine Abweichungen zu den überprüften Verordnungsbestimmungen und Richtlinien festgestellt". In den Bemerkungen des Kontrolleurs wurde der aktuelle Tierbestand aufgeführt: 18 Pferde sowie ein Hund. Zudem finden sich dort Vorschläge zu baulichen Verbesserungen und weitere Bemerkungen (Art. 105 Abs. 2 BGG).
6.3.3. Der bio.inspecta-Bericht bescheinigt somit im Wesentlichen, dass zum Zeitpunkt der Kontrolle keine Abweichung zu den überprüften Verordnungsbestimmungen festgestellt worden seien. Der Bericht enthält indes keine Hinweise dazu, dass sich die in der Person der Beschwerdeführerin liegenden Voraussetzungen in relevanter Weise verändert hätten.
Es mag sein, dass die Beschwerdeführerin unter dem Druck des tierschutzrechtlichen Verfahrens bzw. aufgrund der rechtskräftigen Verfügung vom 9. Juli 2020 auf ihrem Betrieb Veränderungen eingeleitet hat. Selbst wenn ihr Betrieb am Kontrolldatum vom 30. März 2021 zu keinen Beanstandungen Anlass gegeben hat, änderte dies jedoch nichts daran, dass das Veterinäramt der Beschwerdeführerin nicht nur betriebliche Mängel, sondern auch in ihrer Person liegende Verfehlungen zur Last legte. Dass auch persönliche Unfähigkeit zu einem Tierhalteverbot führen kann, wird von der Beschwerdeführerin zurecht nicht bestritten. Nach Art. 23 Abs. 1 TSchG kann die zuständige Behörde gegenüber Personen Tierhalteverbote aussprechen, die wegen wiederholter oder schwerer Zuwiderhandlung gegen Vorschriften des Tierschutzgesetzes und seiner Ausführungserlasse oder gegen Verfügungen bestraft worden sind (lit. a) oder aus anderen Gründen
unfähig sind, Tiere zu halten oder zu züchten (lit. b). Unfähigkeit im Sinne von Art. 23 Abs. 1 lit. b TSchG liegt vor, wenn die betreffende Person die grundsätzlichen Verhaltensgebote und -verbote des Tierschutzgesetzes nicht zu befolgen vermag (vgl. Urteile 2C_7/2019 vom 14. Oktober 2019 E. 3.1.1; 2C_41/2018 vom 9. August 2019 E. 5.1; 2C_958/2014 vom 31. März 2015 E. 2.1). Vor diesem Hintergrund ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz für die Beurteilung der wesentlich veränderten Umstände entscheidend darauf abstellte, ob sich die persönlichen Voraussetzungen bei der Beschwerdeführerin seit der Verfügung vom 9. Juli 2020 wesentlich verändert haben. Aus den vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen ergibt sich nicht, dass sich die in der Person der Beschwerdeführerin liegenden Umstände verändert hätten.
6.4. Vielmehr ergibt sich aus dem Verhalten der Beschwerdeführerin seit der rechtskräftigen Verfügung vom 9. Juli 2020, dass die bereits in der Verfügung kritisierte Kooperationsunfähigkeit und Uneinsichtigkeit fortbestand:
6.4.1. Der Beschwerdeführerin wurde eine Frist zur wirtschaftlichen Veräusserung der überzähligen Equiden eingeräumt. Weiter ordnete die Verfügung an, dass wenn nach dem 1. November 2020 bei der Beschwerdeführerin mehr Equiden als gemäss dem teilweisen Tierhalteverbot zulässig angetroffen würden, das Veterinäramt die überzähligen Tiere aus der Haltung entfernen und anschliessend geeignet verkaufen werde.
6.4.2. Nach den verbindlichen Feststellungen der Vorinstanz ist die Beschwerdeführerin der rechtskräftigen Anordnung, die Anzahl Tiere auf den erlaubten Bestandesumfang zu reduzieren, nicht nachgekommen. Die Beschwerdeführerin hat sich in solchem Umfang nicht an das rechtskräftige teilweise Tierhalteverbot gehalten, dass das Veterinäramt der Beschwerdeführerin am 15. Juni 2021 15 Equiden wegnehmen musste. Die Anzahl der weggenommen Tiere überstieg den gemäss rechtskräftiger Verfügung zulässigen Tierbestand somit bei Weitem.
6.4.3. Die Weigerung der Beschwerdeführerin, das rechtskräftige teilweise Tierhalteverbot zu respektieren und innert Frist den Tierbestand zu reduzieren, weist insgesamt auf eine erhebliche Uneinsichtigkeit der Beschwerdeführerin hin. Dies konnte bei den gehaltenen Tieren zu Leiden und Schäden führen, zumal das teilweise Tierhalteverbot gerade die Wahrung oder die Wiederherstellung des Tierwohls zum Ziel hatte (Urteile 2C_7/2019 vom 14. Oktober 2019 E. 3.1.1; 2C_416/2020 vom 10. November 2020 E. 4.2.3; 2C_958/2014 vom 31. März 2015 E. 2.1). Ein Halteverbot kommt namentlich in Betracht, wenn aus mangelnder charakterlicher Eignung oder wegen Unzuverlässigkeit der Tierhalter die Gefahr besteht, dass die gehaltenen Tiere erhebliche Schmerzen, Leiden oder Schäden erfahren (vgl. Urteile 2C_576/2021 vom 8. September 2022 E. 9.1; 2C_122/2019 vom 6. Juni 2019 E. 5.3). Die Beschwerdeführerin befolgte die grundsätzlichen Verhaltensgebote des Tierschutzgesetzes, wie die Umsetzung von rechtskräftigen behördlichen Anweisungen, nicht. Sie zeigte damit hinsichtlich ihrer charakterlichen Eignung und ihrer Zuverlässigkeit keine Veränderung auf, die geeignet wären, zu einer anderen Beurteilung zu gelangen.
Unter diesen Umständen rechtfertigt es sich derzeit nicht, das teilweise Tierhalteverbot wiedererwägungsweise erneut zu überprüfen. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz für die Beurteilung, ob sich die Umstände seit der Verfügung vom 9. Juli 2020 wesentlich verändert haben, entscheidend darauf abstellte, dass die Beschwerdeführerin die in der Verfügung enthaltenen Anordnungen in erheblichem Umfang ignorierte.
6.5. Zusammenfassend haben sich die persönlichen Voraussetzungen bei der Beschwerdeführerin somit nicht wesentlich verändert. Ihre Weigerung, das rechtskräftige teilweise Tierhalteverbot zu respektieren und innert Frist den Tierbestand zu reduzieren, spricht gegen das Vorliegen von wesentlich veränderten Umständen. Der Bericht der bio.inspecta vom 30. März 2021 äussert sich nicht zu den persönlichen Voraussetzungen und vermag eine wesentliche Änderung der Gesamtsituation nicht hinreichend nahezulegen. Es ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz den Nichteintretensentscheid des Veterinäramts bestätigt hat.
6.6. Vor diesem Hintergrund erübrigen sich Ausführungen zu den rechtlichen Vorbringen der Beschwerdeführerin, welche die materielle Prüfung des Wiedererwägungsgesuchs betreffen.
6.7. Eine Verletzung von Art. 29 Abs. 1 und Abs. 2 BV liegt nicht vor. Die Beschwerde erweist sich insofern als unbegründet.
7.
Die Beschwerdeführerin macht sodann geltend, sie habe Anspruch auf Erlass einer anfechtbaren Verfügung über die Vollstreckungshandlung vom 15. Juni 2021. Indem die Vorinstanz erwogen habe, es liege kein schutzwürdiges Interesse an einer anfechtbaren Verfügung vor, habe sie gegen die Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV verstossen.
7.1. Die Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV vermittelt einen individualrechtlichen Anspruch auf gerichtlichen Rechtsschutz, mithin auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde mit voller Sachverhalts- und Rechtskontrolle, unter der Voraussetzung, dass eine Rechtsstreitigkeit vorliegt. Das Bundesgericht legt den Begriff der Rechtsstreitigkeit dahin aus, dass die Streitigkeit im Zusammenhang mit einer individuellen, schützenswerten Rechtsposition stehen muss (BGE 149 I 2 E. 2.1; 144 I 181 E. 5.3.2.1; 143 I 336 E. 4.1; 140 II 315 E. 4.4; 139 II 185 E. 12.4). Art. 29a BV verlangt, dass Rechtsschutz mindestens gewährt wird, wenn ein Realakt oder eine verwaltungsinterne Anordnung individuelle, schützenswerte Rechtspositionen berührt; ob dies im Ergebnis einen unzulässigen Eingriff in Rechte oder Pflichten der Betroffenen darstellt, ist Gegenstand der materiellen gerichtlichen Beurteilung (BGE 143 I 336 E. 4.2).
Schützenswerte Rechtspositionen können sich aus dem Verfassungs-, Gesetzes- oder Verordnungsrecht in allen Rechtsbereichen ergeben (BGE 143 I 336 E. 4.3; 136 I 323 E. 4.3). Eine in diesem Sinne geschützte Rechtsposition besteht jedenfalls dann, wenn in vertretbarer Weise geltend gemacht wird, es bestehe ein Anspruch auf ein bestimmtes staatliches Handeln oder Unterlassen, der durch den angefochtenen Akt verletzt werde (vgl. BGE 143 I 336 E. 4.3.1; Urteil 2C_335/2019 vom 17. August 2020 E. 6.1). Eine schutzwürdige Rechtsposition kann aber auch hinsichtlich der Modalitäten der Rechtsausübung bestehen (BGE 143 I 336 E. 4.3.2).
7.2. Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Wegnahme der 15 Equiden am 15. Juni 2021 sei weder angekündigt noch in einer Vollstreckungsverfügung festgehalten worden. Sie rügt, das Nichteintreten auf das Gesuch um Erlass einer anfechtbaren Verfügung über die Vollstreckungshandlung vom 15. Juni 2021 verstosse gegen die Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV, da weder Zeitpunkt noch Modalitäten der Vollstreckungshandlung in der Verfügung vom 9. Juli 2020 hinreichend konkret umschrieben worden seien und damit ein schutzwürdiges Interesse der Beschwerdeführerin am Erlass einer anfechtbaren Verfügung bestehe.
7.3. Das Veterinäramt verpflichtete die Beschwerdeführerin in der Verfügung vom 9. Juli 2020 dazu, den Tierbestand zu reduzieren (vgl. dazu E. 6.3.1 hiervor). Andernfalls wurde ihr angedroht, "dass das Veterinäramt nach Fristablauf bei einer Überschreitung der maximal zulässigen Tierzahl jeder überzählige Equide ohne weitere Korrespondenz umgehend und unter Kostenfolge durch Ersatzvornahme aus der Tierhaltung entfernt und verwertet" (Verfügung vom 9. Juli 2020, Ziff. 9, S. 17; Art. 105 Abs. 2 BGG). Das Verfügungsdispositiv ordnete an: "Werden nach Ablauf der Frist von A.________ mehr Equiden, als unter Dispositiv Ziffer I. aufgeführt, betreut oder gehalten vorgefunden, werden diese Tiere vom Veterinäramt aus der Haltung entfernt und anschliessend geeignet verwertet. Ein allfälliger Erlös geht nach Abzug aller Kosten an A.________" (Verfügung vom 9. Juli 2020, Dispositivziffer III, S. 19; Art. 105 Abs. 2 BGG). Die Verfügung vom 9. Juli 2020 enthält somit neben der materiellen Anordnung auch die Vollstreckungsverfügung. Die Rüge, die Wegnahme der Pferde sei weder angekündigt noch in einer Vollstreckungsverfügung festgehalten worden, geht damit fehl. Die Vollstreckungsverfügung vom 9. Juli 2020 wurde vorliegend nicht angefochten (vgl. zur Anfechtbarkeit Urteil 1C_140/2020 vom 18. November 2020 E. 4.2).
7.4. Sofern die konkrete Vollstreckungshandlung die Vollstreckungsverfügung vollzieht, ohne weitergehend in die Rechte der Beschwerdeführerin einzugreifen, liegt keine "Rechtsstreitigkeit" im Sinne von Art. 29a BV vor (vgl. Urteil 4A_392/2020 vom 27. August 2020 E. 5). Die Beschwerdeführerin macht geltend, die konkrete Vollstreckungshandlung greife stärker in ihre Rechte ein, als durch die Verfügung vom 9. Juli 2020 festgelegt, und begründet damit ihren Anspruch auf Erlass einer anfechtbaren Verfügung über die Vollstreckungshandlung gestützt auf Art. 29a BV. Das Vorbringen ist vorliegend unbegründet:
7.4.1. Soweit die Beschwerdeführerin die Vollstreckung in zeitlicher Hinsicht beanstandet, zeigt sie nicht auf, inwiefern sich der konkret gewählte Zeitpunkt der Vollstreckung nachteilig auf sie ausgewirkt haben soll. Es liegt ferner in der Natur der Sache, dass das Veterinäramt nicht bereits in der Verfügung vom 9. Juli 2020 das Vollstreckungsdatum bekannt geben konnte, da der Beschwerdeführerin zunächst eine Frist zur Veräusserung der überzähligen Equiden eingeräumt wurde und allfällige Rechtsmittelverfahren abgewartet werden mussten. Dass die Beschwerdeführerin über das konkrete Vollstreckungsdatum im Ungewissen war, ist hinzunehmen, zumal sich die Beschwerdeführerin monatelang über das rechtskräftige teilweise Halteverbot hinweggesetzt hatte und damit erst den Anlass für dessen Vollstreckung lieferte. Unter diesen Umständen hatte die Beschwerdeführerin entgegen ihren Vorbringen am 15. Juni 2021 mit einer jederzeitigen Vollstreckung zu rechnen. Die Argumentation der Beschwerdeführerin geht somit ins Leere. Der konkrete Zeitpunkt der Vollstreckung berührt keine schützenswerte Rechtsposition der Beschwerdeführerin.
7.4.2. Sodann bringt die Beschwerdeführerin vor, in der Sachverfügung sei nicht geregelt worden, welche Equiden beschlagnahmt würden. Zwar sei der Beschwerdeführerin am Tag der Beschlagnahmung die Wahl gelassen worden, doch habe sie umgehend mitteilen müssen, welche Equiden sie habe behalten wollen. Der Beschwerdeführerin sei es aufgrund der unangekündigten Vollstreckungshandlung nicht möglich gewesen, die Pferde vorgängig schätzen oder begutachten zu lassen. Ihr sei auch im Nachhinein nicht das rechtliche Gehör dazu gewährt worden.
Vom Erlass der Sachverfügung am 9. Juli 2020 bis zu deren Vollstreckung am 15. Juni 2021 vergingen über 11 Monate. Der Beschwerdeführerin war es in dieser Zeit möglich, sich auf die Beschlagnahmung vorzubereiten und die Auswahl der überzähligen Equiden vorzunehmen, mit deren Wegnahme sie jederzeit zu rechnen hatte. Es entspricht dem Verhältnismässigkeitsgebot, die Wahl der überzähligen Equiden der Beschwerdeführerin zu überlassen. Zudem konnte sich der Tierbestand zwischen Erlass und Vollstreckung der Verfügung noch ändern. Die fehlende Regelung, welche Equiden beschlagnahmt würden, betrifft somit ebenfalls keine schützenswerte Rechtsposition der Beschwerdeführerin.
7.4.3. Schliesslich macht die Beschwerdeführerin geltend, in der Verfügung sei nicht geregelt gewesen, wie die Vollstreckungshandlung von statten hätte gehen sollen. Es sei nicht auf das polizeiliche Grossaufgebot und darauf hingewiesen worden, dass die Beschwerdeführerin von mehreren Polizisten flankiert und festgehalten würde. Dies alleine begründe einen in der Sachverfügung vom 9. Juli 2020 in keiner Weise vorgesehenen, weitergehenden Eingriff in die Rechte, insbesondere die persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV), der Beschwerdeführerin.
Die Vorbringen hinsichtlich der polizeilichen Mitwirkung stützen sich auf Sachverhaltselemente, die im vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt keine Grundlage finden. Eine entsprechende Sachverhaltsrüge fehlt. Auf das Vorbringen ist daher nicht weiter einzugehen.
7.5. Zusammenfassend vermag die Beschwerdeführerin nicht rechtsgenüglich aufzuzeigen, inwiefern die Vollstreckungshandlung vom 15. Juni 2021 in ihre schützenswerten Rechtspositionen eingegriffen haben soll. Ein Anspruch der Beschwerdeführerin auf Erlass einer anfechtbaren Verfügung besteht damit nicht. Der vorinstanzliche Entscheid verstösst nicht gegen Art. 29a BV. Die Beschwerde erweist sich auch insofern als unbegründet.
8.
Im Ergebnis ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang trägt die Beschwerdeführerin die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, und dem Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen BLV mitgeteilt.
Lausanne, 12. Januar 2024
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: F. Aubry Girardin
Der Gerichtsschreiber: P. Plattner